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Por Aaron
Schneider
Profesor en
Tulane University y
Miembro del Consejo Asesor de ICEFI
Para leer la versión en inglés de este
artículo pulse aquí.
Los asuntos
fiscales en América Central
encapsulan la lucha por la construcción de economías,
sociedades y estados
adecuados a la era de la globalización. La región
daría la bienvenida a una
adaptación exitosa a la globalización pues pasadas
inserciones a la economía
global provocaron pobreza, autoritarismo y violencia. En la actualidad,
la
calidad de la respuesta centroamericana a la globalización
envuelve dos
preguntas interrelacionadas entre sí. Primero,
¿Qué clase de economía, sociedad
y estado quiere la gente del istmo? Segunda, ¿cuál es la
política económica de
este modelo en el contexto de la integración global? Los debates
fiscales,
especialmente las discusiones sobre impuestos, están ligados de
sobremanera a
estas dos preguntas.
Dos
teorías de política económica que compiten
entre ellas ofrecen las respuestas a estas preguntas: la teoría
liberal y la
neo-realista. Las teorías liberales sugieren que el requisito
fundamental de
cualquier sistema fiscal es la legitimidad. El estado debe buscar la
caducidad
de las fuerzas sociales si quieren hacer uso de las riquezas privadas
para
fines públicos. Los gobiernos deben ofrecer servicios
transparentes, limpios,
efectivos y eficientes a cambio del dinero que le piden a su
ciudadanía. Las
teorías liberales descansan sobre la noción de un
contrato social, en el cual
la ciudadanía y los estados se ponen de acuerdo en los
términos de intercambio
básicos y la ciudadanía proporciona voluntariamente sus
ingresos para los
servicios que desean del gobierno.
Las
teorías liberales conllevan ciertas implicaciones.
Primero, estados que quieren recaudar ingresos deben obtenerlos de
aquellos que
tienen las riquezas, en particular el pequeño porcentaje de la
ciudadanía que
acumula sus ahorros. Segundo, para recaudar ingresos de estos grupos,
los
estados deben satisfacer las necesidades que ésta
ciudadanía requiere, como por
ejemplo un ambiente seguro y rentable para hacer sus negocios y acceso
a los
procesos públicos de toma de decisiones a través de los
canales electorales,
partidarios o burocráticos. Además, la ciudadanía
estará preocupada por tener
un gobierno transparente que no desperdicie o robe los recursos que
recauda.
Por si
mismas, las teorías liberales tal vez
sean insuficientes para orientar una respuesta fiscal hacia la
globalización.
La razón es que las teorías liberales están
sujetas al elitismo, especialmente
en sociedades altamente desiguales como las existentes en
América Central.
Donde la desigualdad es severa y la pobreza generalizada, un contrato
social pactado
solamente con la ciudadanía que acumula riqueza es altamente
excluyente. ¿Qué
pasa con la ciudadanía que tiene poco o nada con que contribuir
al estado en
forma de ingresos? ¿Ellos no merecen el acceso a las decisiones
públicas? ¿Ellos
no tienen derecho a servicios públicos? De hecho, ¿es viable
una
respuesta a la globalización sin proporcionarle a la
ciudadanía pobre los
servicios que aumenten su productividad, protegerlos de “shocks” y por
lo tanto,
mejorar la posición de las economías centroamericanas en
la división global del
trabajo? Desafortunadamente, las teorías liberales por sí
mismas hacen muy poco
para ayudarnos a entender como se podría construir el contrato
social para
asegurar el beneplácito de la riqueza y al mismo tiempo
incorporar a los pobres
de la región.
Para
enfrentarse a este reto, un conjunto de
teorías neo-realistas ofrecen una posible alternativa. De
acuerdo con los neo-realistas,
los asuntos fiscales se fundamentan en la capacidad del estado de
dirigir los
ahorros privados para propósitos públicos. El problema,
por supuesto, es que
las economías pobres se caracterizan por tener ahorros limitados
y las sociedades
altamente desiguales hacen muy poco probable que las elites se sientan
una
obligación social para que los bienes sean utilizados por el
resto de la sociedad.
Lamentablemente, América Central se caracteriza por ambas, la
pobreza y la desigualdad,
exacerbadas por las distinciones geográficas y étnicas y
cada vez que se habla
de los asuntos fiscales despiertan y nutren el conflicto.
Las
implicaciones de las teorías neo-realistas
tienen sus cimientos en el poder compensatorio que debe ser movilizado
si el
estado va a imponer los costos a aquellos que son dueños de la
riqueza. Sin ese
poder compensatorio el estado puede hacer muy poco para obligar a los
ricos a que
ofrezcan sus recursos privados para propósitos públicos.
Una fuente de poder
compensatorio es el estado mismo que cuenta con una burocracia
profesional,
centralizada y racional, capaz de establecer y reforzar las reglas a
las cuales
deben atenerse los individuos. En casos muy raros los miembros de las
clases
políticas reconocen la necesidad de
este
tipo de burocracia y llevan a cabo una reforma para obtener este tipo
de
capacidad. Desafortunadamente, una reforma como la descrita arriba no
ha
ocurrido en la región y la capacidad del estado debe orientarse
en otra forma
Una fuente
adicional de poder compensatorio es
el que organiza a las voces de la ciudadanía pobre y de la clase
media. Estos
grupos son participantes clave en la producción de riqueza en la
globalización,
sin embargo por diversas razones, no han compartido los beneficios de
la
acumulación. Precisamente por estas razones tienen un
interés particular para
aumentar la productividad y obtener una porción mayor de los
beneficios a
través de servicios públicos más amplios. Los
actores del estado buscan
utilizar los ahorros privados para proporcionar estos servicios
necesarios con
el respaldo de la ciudadanía pobre y de la clase media
organizada y movilizada
como una base de apoyo político.
Sin embargo,
resulta sumamente difícil
incorporar a estos grupos en política. Puede ocurrir a
través de movimientos,
organizaciones de sociedad civil, partidos políticos y procesos
electorales,
pero la movilización debe ocurrir de manera aceptable para las
elites que
controlan la riqueza y los actores internacionales que operan en la
región.
Aquí
es donde la teoría liberal y la neo-realista
se encuentran. Dadas las realidades económicas, sociales y
políticas de la
región, la reforma fiscal en América Central requieren
ambos: el poder
compensatorio neo-realista y el contrato social liberal. De manera
consistente
con los argumentos neo-realistas, las elites en Centroamérica no
se conformarán
con una reforma fiscal comprensiva a menos de que se enfrenten a un
estado
capaz que además incorpora a las organizaciones y sociedad civil
movilizada. Al
mismo tiempo, la manera en que la movilización ocurre debe ser
percibida como
legítima por las elites domésticas e internacionales, de
lo contrario, no se
integrarán al contrato social que incluye a los actores del
estado, las elites
y los sectores populares.
Este no es un
momento revolucionario ni un
momento elitista; por el contrario, es un momento en el que el estado y
las
fuerzas sociales deben retomar ambas nociones neo-realistas del poder
compensatorio y las ideas liberales del contrato social. Solamente
entonces la
región podrá tomar los pasos hacia una respuesta fiscal
coherente con la
globalización.
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