El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) rechaza la aprobación de la Iniciativa de ley número de registro 5777, que propone derogar el Decreto del Congreso de la República No. 73-2008, Ley del Impuesto de Solidaridad (ISO), un gravamen auxiliar al Impuesto Sobre la Renta (ISR). El Instituto señala que debido a que no se complementa con medidas para fortalecer el ISR, ni se sustenta en una evaluación completa del funcionamiento del sistema tributario guatemalteco, la aprobación de esta propuesta sin subsanar estas deficiencias generaría una pérdida de recursos significativa, de Q5.0 millardos en el primer año de vigencia, y no generaría un incremento en la inversión privada, contrario a lo que sostienen sus ponentes.

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La iniciativa de ley 5777 fue conocida y está siendo analizada por la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda (CFPM) y la Comisión de Economía y Comercio Exterior (CECE), ambas del Congreso de la República, sin que a la fecha alguna haya emitido su dictamen. El Icefi considera que, previo a dictaminar, la CFPM y la CECE deben analizar esta propuesta con el debido rigor técnico, incluyendo estimaciones sobre su impacto sobre el sistema tributario y los ajustes que se requerirían para mitigar pérdidas de recaudación y otros efectos nocivos, con el fin de evaluar los argumentos de los ponentes, en cuanto a que el ISO ha alejado a los inversionistas y que su supresión no implicaría una pérdida excesiva de recaudación. Para el efecto, el Icefi recomienda que la CFPM y la CECE soliciten opinión técnica a la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) y al Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin), por ser los entes con rectoría y facultades específicas en materia tributaria.

La exposición de motivos de la iniciativa de ley 5777 plantea que la eliminación del ISO atraería la inversión extranjera directa, mejorando con ello la recaudación de impuestos y los salarios, pero no sustenta estas aseveraciones con argumentos y datos técnicos. Contrario a lo que sostienen los ponentes de esta propuesta, estándares e indicadores internacionales como la encuesta realizada en 2017 a empresarios guatemaltecos para calcular el Índice de Competitividad Global del World Economic Forum, muestra que dentro de las dificultades principales que Guatemala enfrenta para atraer inversiones destacan: el crimen y la delincuencia, según el 14.0% de los encuestados; la corrupción, según el 13.9% de los encuestados; la burocracia gubernamental ineficiente, según el 12.6%; la oferta inadecuada de infraestructura, según el 12.5%; y, la inestabilidad política, según el 9.6%. Esa encuesta muestra que las tasas tributarias son un problema para invertir solo para el 2.4% de los encuestados.

El Icefi arriba a conclusiones similares al analizar el estudio Guatemala country profile de la Corporación Financiera Internacional —miembro del Banco Mundial—, realizado en 2010, en cuanto a que los principales problemas para que los empresarios pequeños y medianos inviertan son: el crimen, la delincuencia y el desorden; la inestabilidad política; las prácticas informales y la corrupción; costos altos de energía eléctrica; y, tasas de interés bancario altas. De nuevo, este estudio coincide en cuanto a que los impuestos no figuran entre las principales dificultades para invertir. Estos datos y análisis evidencian que eliminar el ISO no atraerá inversión extranjera.

Otro defecto encontrado por el Icefi, es que la iniciativa de ley 5777 no reconoce la naturaleza del ISO como impuesto auxiliar del ISR. Pese a intentos legislativos anteriores por mejorarla, la estructura actual del ISR continúa siendo muy débil, ya que, según los datos de la SAT, de los 143,154 contribuyentes que presentaron declaración jurada del ISR correspondiente al ejercicio fiscal 2019, solo 48,487 (el 34% del total) presentaron declaración con valor, de estos, solo 4,989 (el 3% del total) declararon renta imponible, y con ello tributaron ISR. La debilidad de esta estructura técnica del ISR es evidente, porque empresas que tienen ganancias financieras consignan pérdidas fiscales en sus declaraciones de ISR, es decir, no pagan el impuesto. El ISO es un gravamen que garantiza un pago mínimo, que resulta indiferente a las empresas que sí declaran ganancias fiscales, porque la ley contempla acreditar el ISR a cuenta del ISO, o viceversa, dependiendo de cuál resulte mayor. En todo caso, el Icefi sostiene que la única forma legítima y técnicamente sustentada de considerar la eliminación del ISO, es por medio del fortalecimiento de fondo del ISR, suprimiendo las ventajas legales excesivas, los denominados escudos fiscales, que plagan la ley actual. El Icefi advierte que eliminar el ISO sin este fortalecimiento del ISR, sería conceder un privilegio doble a quienes, pese a tener ganancias financieras, declaran pérdidas fiscales y no pagan el impuesto.

El análisis del Icefi muestra además que los datos contradicen el planteamiento de los ponentes de la iniciativa de ley 5777, en cuanto a que la eliminación del ISO no generará pérdida de recaudación. Los cálculos del Instituto, con base en datos oficiales, revelan que la eliminación del ISO, sin corregir el ISR, generaría una pérdida en el primer año de poco más de Q5,000.0 millones, monto equivalente a poco menos de la cuarta parte del presupuesto actual del Ministerio de Educación o a casi el 40% del presupuesto actual del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social. En los ejercicios fiscales subsiguientes también se perdería recaudación, cuya magnitud la SAT debe determinar haciendo un análisis minucioso de la situación de cada contribuyente. Además, a diferencia de lo planteado por la  exposición de motivos de la iniciativa de ley 5777, la recaudación de impuestos en Guatemala es inelástica, en el sentido que por cada punto porcentual que crece la economía (medida por el producto interno bruto), la carga tributaria crece solamente 0.91 puntos porcentuales. Asimismo, suprimir el ISO, sin corregir el ISR, agravaría la regresividad del sistema, tornándolo aún más injusto.

El Icefi reitera su recomendación a la CFPM y a la CECE de estudiar y analizar con el debido rigor técnico la iniciativa de ley 5777, previo a emitir sus dictámenes. En particular, tomar en cuenta que suprimir el ISO sin una reforma profunda que corrija las debilidades actuales del ISR, generará pérdidas cuantiosas de recaudación, no atraerá inversión extrajera y, al disminuir los recursos públicos, causará efectos sociales y económicos nocivos. Por ello, es conveniente que, en lugar de reformas aisladas, antojadizas y carentes de rigor técnico, se formule y proponga una reforma fiscal que permita al Estado guatemalteco disponer de los recursos necesarios para garantizar los derechos fundamentales, cerrar los caminos a la corrupción, consolidando y ampliando los esfuerzos por la transparencia fiscal, la rendición de cuentas y la contraloría efectiva.

Guatemala, Centroamérica, 21 de julio de 2022.