El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) envió a la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda del Congreso de la República su análisis y recomendaciones sobre la Iniciativa de Ley 5438 que «dispone aprobar ampliación al Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2018», por Q961,755,970.0, costo que representará en 2018 el Pacto Colectivo del Ministerio de Educación. Entre otras consideraciones, el Icefi estima que la recaudación de 2018 excederá lo que se ha considerado en las metas tributarias para el presente año, por aproximadamente Q1,500.2 millones. Sin embargo, las rigideces legales que pesan sobre estos ingresos adicionales, conforme estimación del Instituto, suman Q887.7 millones. Como resultado, los recursos que podrían utilizarse para la ampliación del presupuesto con el objetivo de financiar la mejora de sueldos, salarios y otros beneficios para los trabajadores y funcionarios del Ministerio de Educación serán aproximadamente Q612.5 millones, cerca de Q349.8 millones menos que el costo total de dichos beneficios laborales.    

Como resultado del análisis de la Iniciativa 5438, el Icefi emitió las siguientes consideraciones y recomendaciones:   

1. La forma agregada como fue presentada la Iniciativa, especialmente en sus artículos 1 y 2, denota opacidad, falta de rigor técnico y apresuramiento por parte de las autoridades fiscales. Icefi recomienda que dicha iniciativa incluya la desagregación de los ingresos tributarios, a nivel de impuestos, para transparentar de dónde devendrá la recaudación, y también los rubros de gasto hacia donde se asignarán los recursos, a fin de evitar una potencial desviación de los mismos en el futuro.

1. La recaudación adicional a la meta estimada para 2018 no será suficiente para financiar esta ampliación presupuestaria destinada a la mejora de sueldos, salarios y otros beneficios a trabajadores y funcionarios del Ministerio de Educación.  La iniciativa 5438, en su artículo 1, amplía el Presupuesto General de Ingresos del Estado, en particular, del rubro “Ingresos Tributarios” por Q961,755,970.0. Sin embargo, no incluye, cómo será la integración de los impuestos cuyo ingreso se prevé aumentar. A criterio de Icefi, es correcto que la recaudación de 2018 excederá lo que se ha considerado en las metas tributarias para el presente año; dada la trayectoria normal de recaudación, se espera que esta alcance Q59,495.0 millones, unos Q1,500.2 millones por encima de la meta actual, lo que podría causar la ilusión que dicho monto es suficiente. 

Sin embargo, la Constitución Política de la República y algunas leyes ordinarias establecen destinos específicos sobre los montos recaudados que no pueden obviarse y que, conforme estimación de Icefi, suman Q887.7 millones, por lo que los recursos que podrían utilizarse para la ampliación del presupuesto, son de aproximadamente Q612.5 millones, cerca de Q349.8 millones menos del monto de ampliación propuesto en esta iniciativa. Además, conforme la cláusula cuarta del Convenio para el Cumplimiento de las Metas de Recaudación Tributaria para el ejercicio fiscal 2018, suscrito entre el Ministro de Finanzas Públicas y la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), las modificaciones o ampliaciones presupuestarias que se realicen durante el presente ejercicio fiscal, no afectan la meta de ingresos tributarios, lo que implicaría que no existe un compromiso real que garantice que el Ejecutivo, en este caso, por intermedio de la SAT, persiga que se alcance dicho valor recaudatorio.

En consecuencia, previo a cualquier intento de aprobación de la Iniciativa, se recomienda que el Ministerio de Finanzas presente la integración real de los ingresos tributarios esperados y el cálculo de sus respectivas rigideces. Es recomendable que en la aprobación de la Iniciativa, se instruya a las autoridades fiscales (Minfin-SAT) a reformar su Convenio de Metas de Recaudación para que lo aprobado forme parte de la meta tributaria.

1. La ampliación de presupuesto hace frente a un gasto recurrente sin que se conozca cómo se financiará en el mediano plazo. Atendiendo a la obligatoriedad del Estado para manejar un presupuesto multianual, se recomienda solicitar al Ministerio de Finanzas Públicas el análisis de los próximos cinco años, en el que se explique cómo el Estado guatemalteco garantizará, más allá de 2018, el cumplimiento de la mejora de sueldos, salarios y otros beneficios a los trabajadores del Ministerio de Educación.

1. Es pertinente especificar con claridad que la mejora de sueldos, salarios y otros beneficios, que motivan esta iniciativa, favorecerá a todo el personal del Ministerio de Educación y no como se pretende en los considerandos de la misma, solo al magisterio nacional.

El Icefi recomienda, adicionalmente, que la aprobación de la Iniciativa incluya condiciones de calidad de gasto de tal forma que se obligue al Ministerio de Educación a presentar periódicamente los resultados derivados de la aplicación de los recursos aprobados.

Guatemala, Centroamérica, 14 de mayo de 2018