Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

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y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Guatemala, Centroamérica, octubre de 2020

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y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Supervisión

Jonathan Menkos Zeissig

Director ejecutivo, Icefi

Coordinación

Abelardo Medina Bermejo

Economista sénior, Icefi

Investigación y redacción (en orden alfabético)

Carlos Alvarado Mendoza

Coordinador de Relaciones Académicas, Icefi

Ricardo Barrientos Quezada

Economista sénior, Icefi

Walter Figueroa Chávez

Economista sénior, Icefi

Abelardo Medina Bermejo

Economista sénior, Icefi

Administración

Débora Alvarado

Coordinadora de Desarrollo institucional, Icefi

Diseño y diagramación

Mónica Juárez Balcárcel

Asistente de comunicación, Icefi

© Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi)

7ª. Avenida 5-45, Zona 5, Edificio XPO1, Oficinas 505 y 506

Ciudad de Guatemala, Guatemala

Octubre de 2020

Elaborado para GIZ en el marco del contrato 83360468,

Institutionelle Stärkung der Planungsberhörde

SEGEPLAN im Monitoring der nationalen Umsetzung der

Agenda 2030.

En Icefi consideramos que el conocimiento siempre está en construcción, por lo que cualquier comentario u observación es bienvenido en el correo electrónico: info@icefi.org Este documento ha sido elaborado por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). Su contenido es responsabilidad exclusiva del Icefi y no refleja necesariamente los puntos de vista de la institución cooperante antes mencionada.

El Icefi promueve el uso de lenguaje inclusivo que no discrimine ni marque diferencias entre las personas según su sexo o identidad de género. No obstante, por economía expresiva, este documento podría contener expresiones en masculino genérico para referirse por igual a mujeres y hombres, uso que en ninguna forma debe entenderse como una intención discriminatoria por parte del Instituto.

Cualquier parte de este volumen puede reproducirse total o parcialmente, sin permiso expreso del Icefi, siempre y cuando se de crédito a la publicación y las copias se distribuyan gratuitamente. Cualquier reproducción comercial requiere previo permiso escrito del Icefi, solicitado a: comunicacion.icefi@icefi.org o info@icefi.org.

Puede descargarse la versión electrónica en www.icefi.org.

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Resumen

El Estado de Guatemala suscribió en 2015 la Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible, en el marco de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas. La Agenda cuenta con 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible, que buscan promover la creación de condiciones para que «nadie se quede atrás»

profundizando la atención a las necesidades básicas de la población y la erradicación paulatina de las condiciones de marginación y desigualdad que limitan el alcance de su bienestar. En el camino, los esfuerzos del Estado guatemalteco para cumplir con estos compromisos han sido muy limitados y quedando solo una década para el 2030, se requiere reforzar las acciones encaminadas a su cumplimiento. Además, la pandemia del Covid–19 produjo efectos muy dañinos en el tejido social y económico de Guatemala, hasta el punto de que, a fines de 2020, la situación social se vislumbra, en algunos casos, con escenarios de mayor preocupación que cuando se firmaron los compromisos.

El documento presenta una descripción de los principales efectos económicos y sociales que provocó la pandemia Covid–19 en Guatemala, el retroceso en algunos de los principales indicadores y la dificultad para que el Estado cumpla con los compromisos derivados de la Agenda 2030, dados los limitados recursos disponibles. Por tanto, presenta una propuesta para movilizar recursos internos para crear espacios fiscales y facilitar el financiamiento de programas que puedan ayudar a avanzar hacia el cumplimiento, al menos parcialmente, de los compromisos suscritos por Guatemala.

Palabras clave: Guatemala, Política Fiscal, desarrollo económico, desarrollo social, Agenda 2030, ODS

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Abstract

The State of Guatemala signed the 2030 United Nations’ Agenda on Sustainable Development in 2015. The Agenda includes 17 Sustainable Development Goals promoting "to leave no one behind", by deepening attention of the basic needs of the population and the gradual eradication of marginalization and inequality that limit the reach of their wellness. Along the way, the efforts of Guatemala to comply with these commitments have been very limited and with only a decade remaining until 2030, it is necessary to reinforce the actions aimed for their fulfillment. In addition, the Covid–19 pandemic produced very damaging effects on the social and economic Guatemalan’ tissue, to the point that, at the end of 2020, the situation looms, in some cases, with scenarios of greater concern than when the agreements signed.

The document presents a description of the main economic and social effects caused by the Covid-19 pandemic in Guatemala, the setback in some of the main indicators and the difficulty for the State to comply the 2030 Agenda commitments, given the limited resources available. Therefore, it presents a proposal to mobilize internal resources to create fiscal spaces and facilitate the financing of programs, helping move towards the fulfillment, at least partially, of the commitments signed by Guatemala.

Key words: Guatemala, Fiscal Policy, economic development, social development, SDG, 2030 Agenda

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Siglario

Banguat

Banco de Guatemala

BCIE

Banco Centroamericano de Integración Económica

BID

Banco Interamericano de Desarrollo

BM

Banco Mundial

CAF

Banco de Desarrollo de América Latina

Oficina de Presupuestos del Congreso de los Estados

CBO

Unidos de América, por sus siglas en inglés

Cepal

Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CHN

Crédito Hipotecario Nacional

CIM

Comisión Interamericana de Mujeres

CIV

Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda

EEE

Encuesta de Expectativas Económicas

Encovi

Encuesta de Condiciones de Vida

FMI

Fondo Monetario Internacional

Icefi

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales

IDPP

Instituto de la Defensa Pública Penal

IMAE

Índice Mensual de la Actividad Económica

Inacif

Instituto Nacional de Ciencias Forenses

INE

Instituto Nacional de Estadística

ISR

Impuesto Sobre la Renta

IVA

Impuesto al Valor Agregado

Maga

Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación

Mides

Ministerio de Desarrollo Social

Mineco

Ministerio de Economía

Mineduc

Ministerio de Educación

Minfin

Ministerio de Finanzas Públicas

Mingob

Ministerio de Gobernación

Mintrab

Ministerio de Trabajo y Previsión Social

MFMP

Marco Fiscal de Mediano Plazo 2019-2024

MSPAS

Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social

Organización para la Cooperación y el Desarrollo

OCDE

Económico

ODS

Objetivos de Desarrollo Sostenible

OEACT

Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro

OIT

Organización Internacional del Trabajo

OJ

Organismo Judicial

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ONU

Organización de las Naciones Unidas

PIB

Producto Interno Bruto

PMA

Programa Mundial de Alimentos

PND

Plan Nacional de Desarrollo

SAT

Superintendencia de Administración Tributaria

Secretaría de Planificación y Programación de la

Segeplan

Presidencia

Sicoin

Sistema de Contabilidad Integrado

Siges

Sistema de Gestión

UK

Reino Unido, por sus siglas en inglés

Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las

Undesa

Naciones Unidas, por sus siglas en inglés

Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la

Unesco

Ciencia y la Cultura, por sus siglas en inglés

Fondo de las Naciones Unidas para la infancia, por sus

Unicef

siglas en inglés

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Contenido

Introducción ..................................................................................................... 10

1. La crisis relacionada con el Covid–19 y sus posibles impactos económicos

en Guatemala ................................................................................................... 12

1.1

Condiciones económicas internacionales 2020-2021 ......................... 13

1.2

Algunas proyecciones sobre el futuro económico ............................... 15

1.3

Condiciones económicas de Guatemala en 2020 ............................... 16

1.4

Proyecciones iniciales del comportamiento de la economía

guatemalteca durante el período 2021-2030 ................................................ 19

2. La crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS y el cumplimiento del PND ............................................................................................................ 24

2.1 Una crisis que se manifiesta inicialmente sobre el ODS de salud y

bienestar, y su efecto dominó ....................................................................... 27

2.2 La mengua del crecimiento económico y los retrocesos sin precedentes

en los niveles de empleo y desarrollo industrial. ............................................ 28

2.3 Las profundas consecuencias sobre los objetivos de erradicar la pobreza

y la desigualdad ............................................................................................ 31

2.4 El impacto en educación y la profundización de la desigualdad y pobreza

..................................................................................................................... 35

2.5 El efecto sobre las metas estratégicas de desarrollo ............................. 40

3. La respuesta de la política fiscal frente a la crisis relacionada con el Covid–

19 …………………………………………………………………………………..45

3.1. Acciones emprendidas en 2020 ............................................................. 46

3.2. Los diez programas específicos del Gobierno para enfrentar los efectos

nocivos del Covid–19 .................................................................................... 55

3.3 Efectos potenciales esperados de los programas implementados por el

Gobierno, los problemas de implementación y la posibilidad de corregir lo que

falta en el futuro. ........................................................................................... 58

4. Perspectivas presupuestarias esperadas para el período de 2020 a 2030 . 60

4.1 El presupuesto de 2020: ¿un cambio de tendencia en el manejo de la

Política Fiscal? .............................................................................................. 60

4.2 La planificación pública de mediano plazo y la urgencia de mayores

esfuerzos para cumplir con la Agenda ODS .................................................. 69

4.3 Los potenciales espacios fiscales para el financiamiento del desarrollo, en

el período 2021-2030 ................................................................................... 77

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5. Las acciones indispensables del Estado para promover los ODS y buscar el logro del PND ................................................................................................... 84

6. Referencias bibliográficas ......................................................................... 88

Anexo: Guatemala: aumento del número de personas en situación de pobreza, en

2020, por municipio, con una caída del producto del 2.5% ............................... 91

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Introducción

En Guatemala, conforme las últimas estadísticas disponibles, el 59.3% de la población se encuentra en condiciones de pobreza y 23.4% de pobreza extrema; solo el 86.9% de los niños y niñas en edad de cursar la educación primaria están matriculados, y escasamente el 43.8% para cursar la educación secundaria; solo se dispone del 55.0% de cobertura a los servicios básicos de salud; escasamente el 56.0% de la población total tiene acceso a agua potable, y cerca del 72.0% de la población trabajadora labora en el sector informal, los que impiden alcanzar los niveles de ingresos y de acceso a tecnología fundamentales para garantizar una vida digna. Además, persisten condiciones de desigualdad en la distribución del ingreso y en el acceso a los bienes y servicios públicos según el origen étnico, la residencia, el género o la edad. (Cepal, 2020b).

La necesidad de contribuir decisivamente a la solución de los problemas socioeconómicos y ambientales del mundo, produjo que en 2015 alrededor de 193

Estados miembros aprobaran, en el seno de la Asamblea General de Naciones Unidas, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, la que contiene 17

Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), compromisos para la movilización de fondos que permitan concretar los ODS —Agenda de Acción de Addis Abeba para la financiación del desarrollo sostenible— y nuevas responsabilidades ambientales para detener el cambio climático —Acuerdo de París sobre cambio climático—. El Estado de Guatemala es signatario de esta Agenda. Expresando el compromiso de “no dejar a nadie atrás”, los Estados se han comprometido a acelerar el progreso para atender las necesidades básicas más atrasadas. Así, la ONU

establece con claridad que el propósito de los ODS es producir diversos escenarios que cambien la vida de las poblaciones, entre ellos, el alcance de niveles de pobreza cero, hambre cero y discriminación cero contra mujeres y niñas, entre otros aspectos. (PNUD, 2020: párrafo 3)

Los compromisos suscritos por el Estado de Guatemala en el concierto mundial, el mandato constitucional y el Plan Nacional de Desarrollo: K’atun Nuestra Guatemala 2032, constituyen las bases para que las autoridades del país, en conjunto con la sociedad, realicen todos los esfuerzos necesarios para elevar el bienestar social, la prosperidad y la sostenibilidad ambiental. Sin embargo, la debilidad estructural de la política fiscal de Guatemala afecta la provisión de bienes y servicios públicos, lo que hace difícil el cumplimiento de cualquier plan de desarrollo. A este problema 10

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debe añadirse los efectos nocivos que la pandemia del Covid–19 ha traído consigo en 2020, tales como pérdida de vidas humanas; mayores niveles de desempleo y aumentos de pobreza; cierre de empresas y pérdida de cadenas de valor; dificultades en el acceso a la educación, entre otros fenómenos.

Es por ello por lo que el presente informe realiza una evaluación de los efectos económicos y sociales de la pandemia del Covid–19, que impactan el bienestar de los guatemaltecos, y la correspondiente respuesta de corto plazo de la política fiscal para atender los mismos. En el proceso, el análisis del documento expone cómo la pandemia del Covid–19 ha implicado un serio retroceso en el esfuerzo de alcanzar los ODS.

Sin un cambio importante en la política fiscal del Estado guatemalteco, es imposible atender en los próximos diez años el cumplimiento de los ODS. Debido a esta realidad, el estudio concluye con algunas recomendaciones para intentar alcanzar, al menos parcialmente, los mismos, iniciando con la movilización de recursos, por lo que recomienda la evaluación de algunas medidas fiscales que representarían espacios para cumplir con el propósito de que, en Guatemala, nadie se quede atrás.

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1.

La crisis relacionada con el

Covid–19 y sus posibles impactos

económicos en Guatemala

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1.1 Condiciones económicas internacionales

2020-2021

El mundo está atravesando una de las crisis económicas más profundas de los últimos cien años, solo comparable con la Gran Depresión de los años treinta del siglo pasado. Las estimaciones globales de crecimiento económico para 2020, dan cuenta de la magnitud de la crisis potenciada por la pandemia del Covid–19 y de la alta incertidumbre sobre sus consecuencias de largo plazo. En ese sentido, el Fondo Monetario Internacional (FMI) tituló así su más reciente actualización de las perspectivas de la economía mundial (junio): «una crisis como ninguna otra, una recuperación incierta» (FMI, 2020:1).

En su informe, el FMI proyecta un crecimiento promedio mundial de –4.9% en 2020, y de 5.4% en 2021, advirtiendo, no obstante, que existe «un grado de incertidumbre inusitadamente elevado en torno a las proyecciones» (FMI, 2020:1), que se basan en una mezcla de factores inciertos relacionados con las medidas de política (económica, fiscal y sanitaria) que adoptarán los Estados; la duración de la pandemia del Covid–19 y los confinamientos necesarios; la menor movilidad y el distanciamiento social voluntario; reconfiguraciones en las cadenas de suministros internacionales que afectan la productividad, a medida que las empresas intenten ser más resilientes a los trastornos de suministros; el proceso de reconstitución tras los cierres de empresas y la salida de trabajadores de la fuerza laboral, que podría dificultar la recuperación de la actividad económica una vez superada la pandemia; y, la capacidad de los trabajadores desempleados de obtener nuevos empleos (FMI, 2020:6).

Tabla 1.1. Mundo: Tasas de crecimiento económico mundial, 2018-2021py Variables

2018

2019 2020py 2021py

Crecimiento del PIB mundial

3.6

2.9

-4.9

5.4

Estados Unidos

2.9

2.3

-8.0

4.5

Zona euro

1.9

1.3

-10.2

6.0

Economías de mercados emergentes y en

4.5

3.7

-3.0

5.9

desarrollo

América Latina y el Caribe

1.1

0.1

-9.4

3.7

N o t a : py/ proyecciones

F u e n t e : Icefi con base en FMI (2020). Perspectivas de la economía mundial. Junio. p.8

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y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Como consecuencia de la reducción de la actividad económica, se proyecta que el volumen de comercio mundial de bienes disminuirá entre un 12.0 y un 32.0% en 2020, respondiendo a la menor demanda de bienes de consumo e inversión, resultado de las medidas de confinamiento adoptadas por los gobiernos. Si bien se espera una contracción de la demanda externa de bienes y servicios, el turismo es el sector más afectado por la crisis, registrando una disminución de 44.0% a nivel mundial durante el primer cuatrimestre del año, lo cual afectará negativamente a las economías de Centroamérica y el Caribe. (Cepal, 2020).

En el ámbito fiscal, casi todos los gobiernos del mundo han tomado acciones desde el inicio de la crisis sanitaria. De acuerdo con las estimaciones del Fondo Monetario Internacional –FMI- (FMI, 2020), hasta mediados de junio, los recursos destinados para enfrentar la pandemia en el mundo alcanzan alrededor de USD10.9 billones.

Las políticas emprendidas por los gobiernos están centradas, principalmente, en la atención de los sistemas de salud pública, en el apoyo a los trabajadores y a aquellos segmentos de la economía que se han visto más afectados con la contingencia, así como en la protección de la capacidad productiva. Dichas iniciativas incluyen garantías a deuda privada y paquetes de gasto, entre otros.

Recientemente, han surgido propuestas fiscales para incrementar los estímulos a las economías, reflejando el carácter urgente del apoyo para los más afectados, entre los que destacan las personas en pobreza y los desempleados. La Organización Internacional del Trabajo (OIT), prevé que en el segundo trimestre de 2020 se pierda en todo el mundo el 14.0% de las horas de trabajo efectivo, es decir, el equivalente a 400 millones de empleos a tiempo completo (48 horas por semana), y que las mayores pérdidas se registrarán en las Américas, a razón del 18.3%, es decir, alrededor de 70 millones de puestos de trabajo a tiempo completo (OIT, 2020:6). Otro elemento para destacar es que la pérdida de empleos ha afectado más a trabajadores en el sector informal, jóvenes y mujeres, todos ellos con menor acceso a la protección social. Asimismo, en América Central, cerca del 60.0% de las mujeres trabajadoras lo hacen en los sectores económicos más afectados por la pandemia, en particular, el hotelería, la alimentación, los comercios al por mayor y al por menor, así como en los servicios inmobiliarios (OIT, 2020:10).

En efecto, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) estima que la tasa de desempleo en Latinoamérica se ubicará en alrededor de 11.5% en 2020, cifra superior en 3.4 puntos porcentuales a la registrada en 2019 (8.1%), lo cual equivale a aumento aproximado de 11.6 millones de personas que estarían 14

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sumándose a los 26.1 millones de personas desempleadas registradas en 2019

(Cepal, 2020:15). Derivado de lo anterior, se prevé que en 2020 cerca de 28.7

millones de personas en América Latina pasarán a vivir en condiciones de pobreza, lo cual implica un aumento de 4.4 puntos porcentuales respecto del número de personas viviendo en condiciones de pobreza en la región (34.7% de la población latinoamericana). Se estima que el número de personas viviendo en extrema pobreza se incrementaría en 15.9 millones, por lo que el porcentaje de personas extremadamente pobres alcanzaría alrededor del 13.5% de la población (2.6

puntos porcentuales de incremento respecto de la cifra estimada en 2019).

1.2 Algunas proyecciones sobre el futuro

económico

La incertidumbre en los mercados mundiales ha repercutido en la permanente necesidad de evaluar las perspectivas económicas de la actividad global, atendiendo a la evolución de la pandemia. Parte del análisis tiene como antecedente la importante caída en la actividad económica mundial registrada en la primera mitad del año, así como por la recuperación que se estima será más lenta ante la alta indecisión persistente en los mercados y la potencial incidencia de una segunda oleada de contagios por el Covid-19. Como consecuencia, los escenarios contemplados por las distintas instituciones financieras a nivel mundial estiman un repunte lento de la economía global.

A pesar de la implementación de medidas excepcionales para enfrentar la crisis sanitaria, los organismos internacionales estiman que el daño económico y social se prolongará como mínimo hasta 2021 a través de la contracción del capital invertido, de la reducción temporal en el crecimiento de la productividad y de un incremento temporal en la tasa de desempleo. Bajo el escenario central de proyección, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) prevé que el PIB mundial registre una contracción en torno al 6.0% en 2020, mientras que la expansión del ritmo de la actividad económica global en 2021 alcanzará una magnitud de 5.2%, aproximadamente (OCDE, 2020). Para la economía de los Estados Unidos de América, la organización mencionada proyecta una contracción de su actividad en torno al 7.3% para 2020, mientras que la recuperación de esta para 2021 ubicaría su tasa de crecimiento en 4.1%.

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y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Un aspecto relevante de las proyecciones indicadas en el párrafo anterior es que, para que se materialicen las mismas, solamente se considera un único brote del virus; de manera que la intensificación de los brotes o el surgimiento de rebrotes obligaría a modificar las proyecciones, acelerando los efectos negativos más de lo previsto. La incertidumbre en torno a las proyecciones de la OCDE también se ven reflejadas en las proyecciones de otros actores. Por ejemplo, la Oficina de Presupuestos del Congreso de los Estados Unidos de América (CBO, por sus siglas en inglés) ha proyectado el crecimiento del PIB real para dicha economía durante el período 2020 – 2030, estimando un escenario central de contracción en alrededor de 5.9% en 2020, mientras que para 2021 y 2022, la actividad económica estaría recuperándose al registrar crecimientos interanuales de 4.8% y 2.2%, respectivamente. No obstante, el promedio de crecimiento de los años siguientes alcanzaría 2.2% para el bienio 2023 – 2024, mientras que para el sexenio 2025 – 2030, la economía estadounidense estaría creciendo a un ritmo promedio de 2.1%. La CBO subraya el inusual grado de incertidumbre que acompaña a sus proyecciones.

Por su parte, las instituciones financieras no descartan una corrección abrupta de los mercados financieros, lo cual agravaría la situación económica en un entorno en el que se han puesto en marcha estímulos fiscales y monetarios importantes.

Finalmente, el riesgo de mayores tensiones y fricciones comerciales a nivel mundial, podría generar mayor incertidumbre en los mercados internacionales con el consecuente impacto económico. A ello se suma la incertidumbre en torno al contexto político que enfrentan los Estados Unidos de América, por el proceso electoral actual, lo que también podría impactar la trayectoria económica de este importante mercado mundial.

En cualquiera de los escenarios descritos, la amenaza que subyace sobre la liquidez, solvencia y sostenibilidad de los hogares y de las empresas continúa latente, particularmente ante la ocurrencia de un rebrote del virus, lo cual acentuaría el debilitamiento de la actividad económica mundial.

1.3 Condiciones económicas de Guatemala en 2020

En Guatemala, el proceso de desaceleración económica inició en marzo, con la implementación de las medidas de contención de la pandemia del Covid–19

anunciadas por el Gobierno de la República, y que fue evidenciado en el comportamiento del Índice Mensual de Actividad Económica (IMAE); a ello, se sumó el distanciamiento social voluntario por parte de la población, afectando 16

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

aquellas actividades económicas más intensivas en el contacto personal.

Coherente con lo anterior, algunas actividades económicas como la construcción; el comercio y reparación de vehículos; alojamiento y de servicio de comidas; entre otras, evidenciaron los mayores impactos negativos, de modo que, a junio de 2020, el IMAE registró una contracción interanual de 8.6%, al comparar los datos observados con los registrados en el mismo mes de 2019.

Gráfico 1.1. Guatemala: Índice Mensual de la Actividad Económica (IMAE).

En porcentajes de variación interanual, período 2018-2020.

5.00

4.4

3.00

1.00

-1.00 2018

Julio

2019

Julio

2020

Junio

-3.00

-5.00

-7.00

-8.6

-9.00

-11.00

-11.3

-13.00

F u e n t e : Icefi con base en cifras del Banco de Guatemala.

El impacto mencionado en la economía nacional se ve reflejado en las proyecciones de crecimiento económico realizadas por el Banco de Guatemala (Banguat) hacia finales del mes de julio del presente año. De conformidad con la autoridad monetaria, la actividad económica interna registrará una caída de alrededor del –2.5% en 2020, mientras que se proyecta una recuperación en 2021, con un crecimiento en torno al 3.0%, con un margen de tolerancia de +/–1.0% en la proyección para ambos años.

En ese contexto, el impacto en el desempeño de la economía se refleja en la contracción registrada en el sector de actividades de alojamiento y de servicio de comidas (-27.7%), en el sector de enseñanza (-16.6%), transporte y almacenamiento (-14.8%), en otras actividades y servicios (-14.3%), el sector Construcción (-14.1%), y en el suministro de electricidad, agua y luz (-2.6%), principalmente. Si bien este indicador de actividad ha mejorado recientemente, la 17

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información sobre la recuperación por sectores aún no se encuentra disponible, pero se estima que las actividades relacionadas con los sectores de Construcción y de Transporte y almacenamiento han mostrado un desempeño más favorable.

Aun así, los datos anteriores reflejan que la contracción de la demanda estaría generándose por el lado del consumo privado, particularmente debido al desplome del sector de servicios, en donde las medidas de distanciamiento social han tenido efectos significativos. Por otro lado, los efectos sobre el sector de transporte y almacenamiento y el de construcción, ambos componentes esenciales de la inversión, también generan una caída dramática en este componente de la demanda interna. De esa forma, el gasto de los hogares fue afectado principalmente por la disminución del empleo y de los ingresos laborales.

En forma complementaria, y como uno de los determinantes de importancia sobre el consumo de las personas, los efectos de la crisis sanitaria también se han materializado en la reducción en la dinámica de las remesas familiares desde el mes de marzo hasta el mes de mayo del presente año. Lo anterior ha sido resultado de la disminución de la actividad económica en todo el mundo, incluyendo Estados Unidos, país en donde reside la mayor proporción de migrantes (97.1% del total, de acuerdo con la Organización Internacional para las Migraciones). De esa cuenta, la reducción del crecimiento económico en Estados Unidos está exacerbando los problemas estructurales del mercado de trabajo, lo que aumenta vertiginosamente el desempleo y estaría generando un impacto sustancial en el flujo de remesas hacia el país. Adicionalmente, la vulnerabilidad de los trabajadores migrantes en Estados Unidos aumenta con la crisis actual, factor que contribuye a la disminución del monto que destinan por concepto remesas familiares.1

De conformidad con el Banco de Guatemala, el comportamiento de las remesas familiares durante los meses de junio a agosto del presente año registró un incremento respecto del observado durante los tres meses previos. Sin embargo, este crecimiento estaría respondiendo, aunque parcialmente, a la medida de reembolsos adoptada por aseguradoras estadounidenses de autos, como apoyo a sus asegurados por la crisis sanitaria mundial.2 No obstante, dicho apoyo es insuficiente ante las carencias que enfrentan las familias de migrantes en el país y porque los efectos de largo plazo de la pandemia aún son desconocidos.

1 En efecto, el Pew Research Center indicaba en su encuesta publicada en el mes de mayo de 2020 que solamente el 30.0% de los hispanos indicaron tener fondos de emergencia para cubrir tres meses de gasto. Véase:

https://www.pewresearch.org/fact-tank/2020/05/05/financial-and-health-impacts-of-covid-19-vary-widely-by-

race-and-ethnicity/

2 Bornschein, D. y S. Cuc, (2020), Asociaciones de migrantes en los Estados Unidos: del sueño de contribuir en Guatemala a una realidad l ena de retos, Asociación Alemana para la Educación de Adultos, DVV International, Guatemala, 2020.

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La evolución esperada de la actividad económica en el corto plazo tiene implicaciones en el plano fiscal. Por un lado, el menor ritmo de la actividad económica tiene un impacto directo en la recaudación tributaria, lo cual erosiona el financiamiento disponible para proveer servicios públicos a la población. Por otro lado, las rigideces presupuestarias respecto de los recursos ya comprometidos en el presupuesto público —y que dificultan el redireccionamiento de estos para lograr mayor eficiencia del gasto público—, y la expansión del gasto promovida por las autoridades para financiar parcialmente la atención a los efectos del Covid–19, producirán un necesario incremento de la demanda de recursos públicos. En consecuencia, se espera un incremento en el déficit fiscal por encima de los niveles acostumbrados en las finanzas públicas guatemaltecas, y que deberá ser financiado con la contratación de deuda pública, por lo que su evaluación en términos de sostenibilidad y capacidad de administración resulta primordial.

El difícil contexto de las finanzas públicas esperado tanto para 2020 como para 2021, implica la necesidad de elevación del endeudamiento para financiar los déficits fiscales, lo que a priori se estima posible, sin embargo, debe evaluarse cuidadosamente, tanto en su monto como en los destinos esperados, con el propósito que el mismo no genere desequilibrios macroeconómicos y problemas de sostenibilidad fiscal de mediano y largo plazo. Por ello, la contratación de endeudamiento para financiar los déficits fiscales debe estar acompañado de un proceso efectivo de gestión pública que permitan incrementar la capacidad estructural de recaudación del país, fenómeno que toma tiempo concretar y está sujeto a diferentes vulnerabilidades y rezagos. Con todo, es necesario que, en el caso de Guatemala, se garantice la creación de espacios fiscales de mediano y largo plazos que permitan atender el servicio de la deuda ya contraída y, de esa manera, no se ponga en riesgo la sostenibilidad de esta.

1.4 Proyecciones iniciales del comportamiento de

la economía guatemalteca durante el período

2021-2030

El panorama socioeconómico de Guatemala, atendiendo a la caída de la producción, la consecuente pérdida de empleos y los devastadores efectos sobre el bienestar de la población, que han sido resultado de la pandemia del Covid–19, refleja el estado de vulnerabilidad estructural al cual se exponen permanentemente los hogares guatemaltecos y que, sin el apropiado diseño de planes basados en metas de largo plazo, y que se implementen como parte de políticas de Estado 19

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y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

dirigidas a reducir la vulnerabilidad de los pobladores y una mayor construcción de equidad, se vislumbra más preocupante.

La presión que genera la pandemia sanitaria que enfrenta el mundo, se suma a los requerimientos necesarios para alcanzar las metas contempladas para promover el desarrollo de la población, y que forman parte de los compromisos de Estado adquiridos por medio de acuerdos nacionales e internacionales y planes de desarrollo. Por ello, es importante reconocer que el propósito de las sociedades en el corto plazo, debe ser impulsar la senda de mejora en las condiciones socioeconómicas de la población a fin de garantizar el alcance de los ODS, y no pensar que las metas de corto plazo deben ubicarse estrictamente en torno a recuperar la senda previa a la pandemia, dado a que, en muchos casos, la trayectoria de las políticas públicas no garantizaba el cumplimiento de los compromisos de la Agenda 2030. En consecuencia, el propósito de las sociedades debe ser avanzar hacia mejorar la producción potencial del país, que debe acompañarse, entre otras cosas, con la generación de empleos formales y decentes, la profundización de los sistemas de protección social y la atención de las necesidades básicas de la población.

En la medida en que se logre poner en marcha la economía nacional, se espera que las relaciones laborales se restablezcan y, por tanto, los ingresos se recuperen con el consecuente impacto en el consumo, especialmente a partir de 2021. Sin embargo, la alta incertidumbre que prevalece se traslada a la evolución del mercado laboral, de tal modo que se estima que su recuperación será lenta, principalmente por la probable reconfiguración de las demandas de capital y trabajo, lo que generaría efectos persistentes en la pérdida de ingresos para ciertos grupos de trabajadores.

El primer segmento de trabajadores que potencialmente recuperaría su nivel de ingresos normal, serían el de aquellos que no perdieron vínculo laboral, como el caso de los trabajadores cuyos contratos solo fueron suspendidos, lo cual favorecería una reincorporación rápida y un retorno al nivel de ingresos previo a la crisis. Complementariamente, se producirá la reincorporación de los trabajadores informales a sus actividades anteriores o nuevas, a medida que la demanda lo requiera y la evolución de la pandemia se vaya controlando en el país.

Sobre este particular, es pertinente recordar que, de conformidad con las cifras publicadas por el Banco de Guatemala, durante el sexenio 2013 – 2018, en promedio, el 21.0% del valor agregado de la economía guatemalteca estuvo representado por el sector informal. Adicionalmente, la autoridad monetaria señala 20

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

que, aproximadamente, un 35.9% de las actividades informales se realizan en el sector de comercio al por mayor y al por menor, así como a las de mantenimiento y reparación de vehículos automotores y motocicletas; mientras que alrededor de un 14.0% se realizan en el sector de agricultura, ganadería, silvicultura y pesca; y, un 15.1% de actividades informales se realizan en el sector de Industrias manufactureras.

A nivel macroeconómico, el efecto de la incertidumbre es perceptible en el sentido que la recuperación dependerá de la pronta reutilización de los factores básicos de producción, de tal forma que exista una convergencia más rápida hacia los niveles potenciales de largo plazo de la economía nacional. Así, en concordancia con la alta incertidumbre y la dificultad para evaluar con mayor certeza los diferentes escenarios que pueden preverse, se esperaría que la economía alcance nuevamente su ritmo de crecimiento «normal» hasta 2022.

El escenario base que contempla el Icefi para la senda de crecimiento económico del país, muestra que la actividad económica estaría registrando un crecimiento promedio, en términos interanuales, de 3.3% durante el período 2021 – 2030. Este escenario central de proyección incluye las proyecciones realizadas por la CBO

para la actividad económica de Estados Unidos, así como las proyecciones realizadas para el crecimiento de la actividad económica interna realizadas por el Banguat. Adicionalmente, incluye las proyecciones de inflación y de precios internacionales del petróleo en el horizonte de proyección, a partir de la utilización de un modelo de vectores de corrección de error (VECM, por sus siglas en inglés), el cual permite la combinación simultánea de relaciones de corto y de largo plazos para la actividad económica, la inflación, el tipo de cambio y la tasa de interés real.

No obstante, esta estimación de referencia depende en gran parte de los efectos que la pandemia continúe teniendo sobre la economía, las decisiones de las autoridades en el corto y mediano plazo y, sobre todo, por la posibilidad efectiva de enfrentar lo que los especialistas han dado en denominar “la segunda ola” de contagios. El modelo asume una trayectoria decreciente de los efectos del Covid19, los que iniciaron a partir de julio de 2020, cuando las autoridades iniciaron un proceso de relajamiento de las medidas de confinamiento decretadas; no obstante, este supuesto no necesariamente es correcto, atendiendo al hecho que el número de pruebas realizadas no se ha mantenido constante, haciendo difícil poder extraer conclusiones acertadas respecto de la evolución de la pandemia.

Lo inédito de la situación sanitaria actual hace particularmente difícil realizar proyecciones, pues éstas dependen en gran parte de factores que escapan de los modelos tradicionalmente utilizados. Si bien, la evolución de la enfermedad y el 21

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

número de nuevos contagios hace difícil estimar cuánto más permanecerán activas las medidas de contención que permitirían reabrir la economía, se suma a dicha incertidumbre el hecho de que no se conoce sobre la existencia de rebrotes ni cómo evolucionará el comportamiento de las personas, así como su impacto en los distintos sectores de la economía. Aun cuando el comportamiento registrado en otros países y regiones puede aportar a adelantar las respuestas económicas y sanitarias en Guatemala, estos procesos son muy recientes, haciendo complicada la detección de patrones y, sumado a ello, aún no es posible evidenciar las particularidades para el caso guatemalteco. Lo que es un hecho es que las perspectivas económicas dependen de cuánto ingreso han perdido las familias y las empresas guatemaltecas, así como del impacto que tenga la elevada incertidumbre en torno a la ocurrencia de un rebrote del virus en el país.

Gráfico 1.2. Guatemala: comportamiento del PIB nacional, para el período 2014-2030. Datos en tasas de crecimiento interanual del PIB real. Datos observados para 2014-2019, en color gris y proyecciones para 2020-2030, en color rojo.

5.0

4.0

4.4 4.1

3.8

3.0

3.0 3.2

3.0 3.1 3.1 3.2 3.4 3.5 3.5 3.4 3.3 3.2

2.7

2.0

1.0

0.0

-1.0

-2.0

-2.5

-3.0 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030

Tasa de crecimiento 4.4 4.1 2.7 3.0 3.2 3.8 -2.5 3.0 3.1 3.1 3.2 3.4 3.5 3.5 3.4 3.3 3.2

F u e n t e : Proyecciones del Icefi con base en datos del Banguat, de Consensus Forecast y de la CBO.

En conferencia del 28 de agosto, las autoridades del Banguat dieron a conocer que el nivel de crecimiento potencial del PIB de Guatemala se ubica en 3.5%; de igual forma la última evaluación del Artículo IV de la delegación del FMI, dio a conocer que aun cuando, es ese momento, la perspectiva era positiva en medio de fuertes fundamentos económicos, se estimaba que el crecimiento se aceleraría hasta alcanzar su punto más alto en 2021, hasta converger a su nivel potencial de 3.5% hacia 2024 (FMI, 2019). Así, y atendiendo a los efectos de la pandemia del Covid–19 sobre el país, y sobre todo por el impacto que ha significado sobre la 22

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

recaudación tributaria y con ello la limitación a las capacidades del Gobierno para contribuir a la potencialización de la actividad económica, se estima que efectivamente la actividad económica alcanzaría su potencial de nuevo hacia 2026-2027, aunque en el largo plazo, a menos que se plantee un cambio estructural de la función pública, se podría producir un nuevo deterioro en las condiciones de producción del país.

Es importante comentar que la estimación no está carente de riesgos; de hecho, como se indicó anteriormente, los escenarios alternativos pueden ser más benignos en términos de que la pandemia no tendrá rebrotes importantes durante el 2021, lo cual permitiría una recuperación más vigorosa de la demanda interna en el corto plazo. En contraste, un escenario más pesimista estaría asociado con una evolución desfavorable de la actividad económica interna, así como de un desempeño menos favorable que lo previsto para la economía de nuestro principal socio comercial, Estados Unidos.

Ante la elevada incertidumbre y la dificultad para asignar una probabilidad particular a cada escenario, es conveniente realizar análisis periódicos que permitan incorporar la información relevante y actualizada para las proyecciones, con el fin de establecer cómo estos cambios afectan el crecimiento y el bienestar.

23

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

2.

La crisis del Covid–19 y su

impacto sobre la agenda ODS y

el cumplimiento del PND

24

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y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

El núcleo de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (Agenda ODS 2030) se ubica en la promoción de la lucha en contra de la pobreza y las desigualdades, por medio de la promoción de una estrategia de crecimiento sustentable, y siguiendo la promesa de no dejar a nadie atrás. Así, la Agenda ODS 2030 es una hoja de ruta que intenta promover el desarrollo del mundo poniendo en el centro del mismo a la persona, y define 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que al interrelacionarse comprenden las estrategias necesarias para el efecto; no obstante, el cumplimiento de los ODS es sumamente desafiante dado que, además de abarcar casi todos los aspectos del bienestar de las personas, requiere un esfuerzo mucho más grande que la simple buena voluntad de los gobiernos del mundo: implica una mayor movilización de recursos, públicos y privados; generación de conocimiento y tecnología; modernización en los procesos de gestión política, económica, social y de políticas públicas, y mejorar el ambiente natural, por mencionar algunos de los aspectos.

A tan solo diez años del término de ese gran desafío, el aparecimiento y propagación de la enfermedad vinculada con el Covid–19 vino a dificultar el cumplimiento de los ODS. Una crisis sanitaria con un ritmo de propagación veloz y amenazante, y para la cual las sociedades del mundo no se encontraban preparadas, ha obligado a respuestas de mitigación de parte de los gobiernos, que han trastocado los cimientos del funcionamiento público y de la vida de las personas; reducido dramáticamente la dinámica de la economía y del comercio mundial; y ha agregado mayor complejidad y dificultad a los escenarios sociales, políticos y culturales, en especial de aquellas sociedades que expresan rezagos y debilidades más profundas, como el caso de Guatemala. De esa forma, si antes de la pandemia el cumplimiento de los ODS 2030 era desafiante, en un contexto post Covid–19 los esfuerzos para su cumplimiento se hacen mayores.

En palabras de Achim Steiner «El mundo ha sufrido muchas crisis en los últimos 30 años, incluida la crisis financiera mundial de 2007-2009. Todas han golpeado con fuerza al desarrollo humano, pero, en general, cada año se han logrado avances a nivel mundial. Con su triple impacto en la salud, la educación y los ingresos, la Covid–19 podría alterar esta tendencia» (Steiner, 2020: párrafo 4). La atención a los efectos de la pandemia requiere una respuesta creativa, con fuerza, pero también inmediata, para intentar recuperar el bienestar de las personas que se ha perdido en los últimos meses. Así, la mitigación de los efectos del Covid–19

y la recuperación del terreno perdido por sus efectos, se adicionan a los desafíos ya existentes para alcanzar los compromisos de desarrollo contenidos en la Agenda ODS 2030, cuyo período de término está prácticamente a la vuelta de la esquina.

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Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

La incidencia total de la pandemia sobre los ODS empieza a ser percibida en su totalidad, como lo muestra el esfuerzo inicial del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (Undesa por sus siglas en inglés) que, en marzo de 2020, ya presentaba la versión preliminar de los efectos esperados, sin embargo, se estima que al final del año tendrá un efecto generalizado sobre los diez y siete ODS.

Gráfico 2.1. Impacto de la pandemia de Covid–19 sobre el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)

F u e n t e : Undesa (2020). Traducción de Pacto Mundial, Red Española.

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Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

2.1 Una crisis que se manifiesta inicialmente

sobre el ODS de salud y bienestar, y su

efecto dominó

Durante muchos años, las discusiones sobre la calidad y cobertura del sistema de salud han evidenciado su rezago y falta de preparación para atender, desde una perspectiva de derechos, la demanda de la población guatemalteca3. La aparición y propagación del Covid–19 ha hecho que se exacerben las debilidades estructurales del sistema de salud, en particular del subsistema público: «La pandemia de la Covid–19 ha puesto en evidencia las debilidades estructurales del sistema de salud y los retos del Estado guatemalteco respecto al acceso de la población a la salud y el fortalecimiento del sistema de salud en general, y específicamente en la preparación y respuesta a emergencias sanitarias» (ONU, 2020: 41). De acuerdo con la ONU (2020), la crisis sanitaria del Covid–19 en Guatemala podría impactar en:

1.

Reducción de la cobertura en los diferentes tipos de vacunación 2.

Reducción de la cobertura de atención calificada en el parto

3.

Aumento de la mortalidad materna, que puede llegarse a incrementar en 33%, incluso hasta alcanzar 150 muertes en tan solo 6 meses

4.

Aumento de 2000 muertes en niñas y niños

5.

Aumento de la desnutrición aguda en el corto plazo, y de la desnutrición crónica en el medio y largo plazo

6.

Aumento de embarazos no deseados

7.

Aumento de la necesidad insatisfecha de planificación familiar 8.

Deterioro de la salud mental

9.

Aumento de la prevalencia de enfermedades crónicas y, consecuentemente, aumento de la mortalidad general

10. Detención de los procesos de capacitación al personal de salud 11. Retrasos en la vigilancia epidemiológica y, desfases en la preparación para otros eventos que impacten negativamente en la salud

3 Véase, por ejemplo, el Informe del Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, Anand Grover: Adición - Misión a Guatemala (A/HRC/17/25/Add.2), en:

https://reliefweb.int/report/guatemala/informe-del-relator-especial-sobre-el-derecho-de-toda-persona-al-disfrute-

del-m%C3%A1s; el informe «El acceso universal a la salud. Algunos elementos para la discusión», de la Alianza por el Acceso Universal a la Salud (Accesa), en:

http://icefi.org/sites/default/files/el_acceso_universal_a_la_salud.pdf; y «El Camino a la Transformación del Sistema Público de Salud» recientemente publicado (2019) por el Instituto de Salud Incluyente (Isis), en:

https://www.isis.org.gt/index.php/publicaciones/libros/29-el-camino-a-la-transformacion-del-sistema-publico-de-

salud.

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Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Por ello, los efectos de la pandemia tienen una implicancia significativa en la posibilidad de alcanzar el ODS 3, Salud y Bienestar, afectando directamente algunos de los compromisos vinculados, que están expresados en metas. Las metas que requieren refuerzo para su cumplimiento, dada la situación actual, son: 3.1 Para 2030, reducir la tasa mundial de mortalidad materna a menos de 70 por cada 100.000 nacidos vivos;

3.2 Para 2030, poner fin a las muertes evitables de recién nacidos y de niños menores de 5 años, logrando reducir la mortalidad neonatal al menos hasta 12 por cada 1.000 nacidos vivos, y la mortalidad de niños menores de 5 años al menos hasta 25 por cada 1.000 nacidos vivos;

3.7 Para 2030, garantizar el acceso universal a los servicios de salud sexual y reproductiva, incluidos los de planificación de la familia, información y educación, y la integración de la salud reproductiva en las estrategias y los programas nacionales

3.8 Lograr la cobertura sanitaria universal, en particular la protección contra los riesgos financieros, el acceso a servicios de salud esenciales, de calidad, y el acceso a medicamentos y vacunas seguros, eficaces, asequibles y de calidad para todos

Lo anterior muestra que, lamentablemente, la pandemia ha trascendido de una crisis sanitaria hasta convertirse en una crisis humanitaria que ataca el corazón de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

2.2 La mengua del crecimiento económico y los retrocesos sin precedentes en los niveles de empleo y desarrollo

industrial.

Las medidas adoptadas por el Gobierno guatemalteco con el objetivo de reducir la propagación del Covid–19, en conjunto con el impacto de variables exógenas que se han deprimido a partir de la crisis (exportaciones, turismo, remesas, entre otras), han sido detonadoras de un deterioro en las condiciones macroeconómicas del país. Para efectos de comparación de la magnitud del problema, puede realizarse un símil entre el desempeño macroeconómico del país durante la crisis de 2008-2009, en cuyo contexto la tasa de crecimiento económico siempre fue positiva, siendo la más baja (2008) del orden del 0.5%, mientras que los últimos pronósticos del Banco de Guatemala, en el contexto del Covid–19, ubican al país 28

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

en un desempeño probable entre –3.5% y –1.5%. Los efectos del Covid–19 han sido tan significativos que se ha convertido en el peor deterioro económico desde la época del conflicto armado interno, período en el que el país experimentó terremotos, huracanes y fuerte conflictividad social. La variable dentro de las cuentas nacionales con mayor vinculación al bienestar de los hogares es el Consumo Nacional, el cual, de acuerdo con las previsiones del Banguat, se reducirá en 1.9% en 2020, liderando el deterioro de las condiciones macroeconómicas del país. Por su parte, la inversión y las exportaciones se reducirían en –5.0% y –8.1%, respectivamente.

Los efectos antes descritos tienen un efecto directo en cuanto al alcance del ODS

8, Trabajo decente y crecimiento económico; ODS 9, Industria, innovación e infraestructura y del ODS 12, Producción y consumo responsables y, sobre otros en forma escalonada. En lo que concierne al ODS 8, concretamente en lo que respecta a la meta 8.1: Mantener el crecimiento económico per cápita de conformidad con las circunstancias nacionales y, en particular, un crecimiento del producto interno bruto de al menos el 7.0% anual en los países menos adelantados; la pandemia del Covid–19 dificulta su cumplimiento por parte del país.

Antes de la crisis era poco probable de lograr este nivel de crecimiento, y en la situación actual, es menos probable cumplir este compromiso en 2030, a menos que haya una respuesta extraordinaria, estructural y sostenible de parte del Estado y las autoridades gubernamentales.

La pandemia del Covid–19, a partir de los datos de crecimiento económico considerados por el Banguat, se estima que producirá una reducción de más de 200 mil empleos, de los cuales alrededor de 60 mil serían formales, denotando un retroceso importante ya es equivalente a dos años de generación de empleo formal. El cuadro posterior muestra que las actividades económicas más afectadas serían la industria manufacturera; el comercio y la agricultura, que en su conjunto representarían, aproximadamente, el 60.0% del total de la reducción de empleos.

Tabla 2.1. Guatemala: reducción en el nivel de empleo por rama de actividad, en plazas de trabajo. Año 2020

Reducción de

Descripción

empleos

Agricultura, ganadería, silvicultura y pesca

45,160

Explotación de minas y canteras

246

Industrias manufactureras

40,069

Suministro de electricidad, agua y servicios de saneamiento

455

Construcción

14,519

29

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y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Reducción de

Descripción

empleos

Comercio al por mayor y al por menor; mantenimiento y 39,182

reparación de vehículos automotores y motocicletas

Transporte y almacenamiento

4,657

Actividades de alojamiento y de servicio de comidas

18,571

Información y Comunicaciones

2,074

Actividades financieras y de seguros

2,396

Actividades inmobiliarias

1,946

Actividades profesionales, científicas y técnicas

301

Actividades de servicios administrativos y de apoyo

1,646

Administración pública y defensa; planes de seguridad social

7,204

de afiliación obligatoria

Enseñanza

7,621

Actividades de atención de la salud humana y de asistencia 4,409

social

Otras actividades de servicios

15,661

Total

206,117

Formal

59,774

Informal

146,343

F u e n t e : Icefi con base en Banco de Guatemala. Nota: la estimación se realizó asumiendo un decrecimiento económico del 2.5% en 2020.

Como en cualquier crisis, los más afectados serán las personas que se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad laboral, dado que la reducción de empleos se concentra en: empleadores, empleados y obreros de empresas de menos de 6 personas; trabajadores por cuenta propia o autónoma, excluyendo profesionales y técnicos; familiares no remunerados y; ocupados en servicio doméstico.

Se estima que el mayor impacto del Covid–19 en el mercado laboral guatemalteco se concentraría en la reducción de empleos considerados informales, aproximadamente en 146,000, los cuales se caracterizan por la ausencia de protección social, por ejemplo, sin afiliación a la seguridad social y sin cumplimiento de la legislación laboral, entre los que se incluye, existencia de contratos de trabajo y pago de pasivos laborales. A lo anterior se suma el hecho que, los empleos informales son desempeñados por personas con bajos niveles de formación educativa y de capacitación, en unidades productivas micro, pequeñas y mediana, por lo que su reingreso al mercado laboral tendrá más dificultades en el futuro, incluso pudiendo darse en condiciones mayor desventaja, vulnerabilidad y deterioro en su bienestar.

A menos que exista una recuperación económica que no solo revierta los efectos del Covid–19, sino que coloque al país en condiciones estructurales que faciliten 30

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

la creación de empleos formales / decentes, muy por encima de lo observado en los últimos años, se pone en dificultades la consecución de los compromisos vinculados con el ODS 8, Trabajo decente y crecimiento económico, haciendo prácticamente imposible cumplir con la meta 8.5 que dice: De aquí a 2030, lograr el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todas las mujeres y los hombres, incluidos los jóvenes y las personas con discapacidad, así como la igualdad de remuneración por trabajo de igual valor; lo que hace mucho más urgente la promoción de políticas efectivas orientadas al desarrollo que apoyen las actividades productivas, la creación de puestos de trabajo decentes, el emprendimiento, la creatividad y la innovación, y fomentar la formalización y el crecimiento de las microempresas y las pequeñas y medianas empresas, incluso mediante el acceso a servicios financieros (meta 8.3)

2.3 Las profundas consecuencias sobre los objetivos de erradicar la pobreza y la desigualdad

Antes de la pandemia del Covid–19, la pobreza general y la pobreza extrema en Guatemala ya alcanzaban a 6 de cada 10 guatemaltecos, de acuerdo con la Encuesta de Condiciones de Vida de 2014 —Encovi 2014— (INE, 2015). Por su parte cerca de dos de cada diez guatemaltecos enfrentaba una situación de pobreza extrema. De cada cinco personas autoidentificadas como indígenas, cuatro se encontraban en pobreza. Asimismo, entre 2000 a 2014, aunque la pobreza aumentó tanto para indígenas, como para no indígenas, para los primeros lo hizo con mayor ímpetu, con lo cual, no es de extrañar que algunos departamentos del país con población mayoritariamente indígena, hayan exhibido los mayores niveles de pobreza: Alta Verapaz (83.1%); Sololá (80.9%); Totonicapán (77.5%) y Quiché (74.7%).

En adición, durante el presente siglo, de acuerdo con la información de la encuesta referida, la pobreza y pobreza extrema en Guatemala reflejó una tendencia hacia el alza, lo que revela la insuficiente producción de bienes y servicios públicos que garanticen su universalización para lograr luchar de manera más efectiva contra estos dos flagelos, los cuales están altamente ligados a vulnerabilidad en relación al acceso al derecho a la alimentación (ODS 2); salud (ODS 3); educación (ODS

4); desigualdades, incluyendo las de género (ODS 5 y 10); saneamiento (ODS 6); y, por supuesto, con efectos indirectos en el resto de objetivos.

31

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

La contracción de la actividad económica en el país, la reducción de una cantidad significativa de empleos, la disminución del ingreso per cápita y, asimismo, del consumo per cápita, impactarán directa y nocivamente sobre el bienestar de las personas, especialmente a través del canal de la pobreza y pobreza extrema. Así, es absolutamente seguro que los efectos inmediatos del Covid–19 sobre la población implicarán un aumento de la pobreza, extrema y no extrema, en el país.

Para comprender este fenómeno, debe tenerse en consideración que el crecimiento económico, sobre todo si es inclusivo; y la generación de empleos, especialmente cuando corresponde a trabajo decente, tienen implicancias positivas en la lucha contra la pobreza y la pobreza extrema; sin embargo, los efectos del Covid–19 erosionaron las condiciones básicas para el bienestar, por lo que con la contracción de la actividad económica se estima que los niveles de la pobreza en Guatemala presentarían un retroceso mínimo de dos puntos porcentuales, pasando del 59.3% (Encovi 2014) a cerca del 61.3% de la población. En forma más dramática, la pobreza extrema, podría experimentar un aumento cercano a 2.6 puntos porcentuales, pasando de 23.4% (Encovi 2014) a 26.0% de la población del país. Así, se estima que la cantidad de personas que se sumaría a enfrentar una situación de pobreza sería de aproximadamente 292,000 personas, mientras que para el caso de la pobreza extrema sería de alrededor de 98,000 personas (Véase el anexo 1).

Gráfica 2.2. Guatemala: aumento del número de personas en situación de pobreza, producto de la pandemia del Covid–19.

Año 2020.

250,000

216,770

227,328

200,000

142,069 149,805

150,000

95,721

100,000

75,104

64,546

73,309

38,441

50,000

31,715 29,592

23,096

-

re

jer

a

ral

s

s

tes

es

oslt

mb

en

Mu

g

gena

Área

Ru

ante

en

ores

Ho

c

Indí

s

óven

Adu

Indí

Inf

y Niña

J

os

May

No

ole

Niñ

Ad

ultosAd

Sexo

Etnia

Area

Ciclo de vida

F u e n t e : GIZ/Icefi con información del INE. Nota: para la estimación se utilizó como parámetro la reducción del crecimiento económico de Guatemala en 2.5%.

32

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Las estimaciones del Icefi advierten que, a nivel territorial, la pobreza se incrementaría en los 340 municipios del país, siendo el área central del país la más afectada. Por su parte, en materia de aumento en la pobreza extrema se puede observar que los mayores impactos se observarían en las regiones sur, occidente y central del país, aunque se manifestará en todo el territorio nacional; de esa forma, los diez municipios más afectados en términos absolutos serían: Chichicastenango con 4,169 personas más en condiciones de pobreza extrema, San Pedro Carchá (3,696), Totonicapán (2,913); Momostenango (2,310), Jalapa (2,202), Ixcán (2,046), Jutiapa (1,981), San Francisco el Alto (1,962) Sololá (1,942), y Cobán (1,931).

Gráfica 2.3 Guatemala: identificación de los municipios en los que se espera un incremento en la pobreza y pobreza extrema.

Fuente: Icefi con base a datos del censo nacional de población 2019.

La mayor profundidad de los efectos sobre la pobreza extrema se debe a que la caída del 2.5% de la producción es tan significativa, que muchas personas que se encuentran en el límite del umbral de la pobreza general, pasarían directamente a estar por debajo del umbral de la pobreza extrema (no pasan por la pobreza no extrema) y, muchos de los que están en pobreza no extrema, del mismo modo, pasarían a enfrentar pobreza extrema. La pobreza general aumentaría por personas que, aunque estando alejadas del respectivo umbral, por la dimensión de la caída de producción y empleo, pasarían de una situación de no pobreza a pobreza no extrema. Los efectos del Covid–19 tendrían un mayor impacto sobre los niveles de pobreza extrema en Guatemala, por lo que el cumplimiento de los ODS obliga al Estado a redoblar los esfuerzos para su erradicación.

33

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

El incremento de la carencia de ingresos por parte de las personas, como efecto de la pandemia, pone en un mayor riesgo directamente el ODS 1, fin de la pobreza, en particular en lo que toca a la meta 1.1: para 2030, erradicar la pobreza extrema, que conforme las estimaciones realizadas y el comportamiento en los últimos años, incluso mostrado por el Gobierno de Guatemala en su portal de seguimiento de las prioridades nacionales de desarrollo, sería prácticamente imposible de alcanzar (Gobierno de Guatemala, 2020b). Los efectos del Covid–19 también ponen en un escenario de mayor complejidad el cumplimiento de la meta 1.2: para 2030, reducir al menos a la mitad la proporción de hombres, mujeres y niños y niñas de todas las edades que viven en la pobreza en todas sus dimensiones con arreglo a las definiciones nacionales; lo anterior implica que para 2030 (una década) habría que reducir los niveles de pobreza en alrededor del 30.0%, lo que, sin tener en consideración la pandemia ya se constituía como un desafío sin parangón para la administración pública guatemalteca.

Por otro lado, y más allá de la tradicional medida de desigualdad (la de la distribución de los ingresos por medio del índice de Gini), que se vería aumentada indefectiblemente, puesto que quienes perderían su empleo serían las personas de menores ingresos, debe tenerse en consideración que, en Guatemala, las brechas de desigualdad son más pronunciadas por género, territorio, origen étnico: las mujeres, en el ámbito rural, e indígenas, son las más afectadas por la desigualdad.

Los efectos del Covid–19 indiscutiblemente refuerzan los fenómenos que provocan mayor vulnerabilidad a las niñas y mujeres aumentando la dificultad para el alcance del ODS 5, igualdad de género, concretamente en lo que se refiere a la meta 5.1: Poner fin a todas las formas de discriminación contra todas las mujeres y las niñas en todo el mundo.

En consecuencia, y al igual que con las otras metas ODS, el impacto del Covid–19

también trastocaría el ya complejo camino hacia el logro del ODS 10: reducción de las desigualdades. A este respecto la meta 10.1 señala: de aquí a 2030, lograr progresivamente y mantener el crecimiento de los ingresos del 40.0% más pobre de la población a una tasa superior a la media nacional. Ante un escenario estructural en el que la capacidad de la política fiscal, por el flujo de recursos, es bastante limitada, y al adicionárseles los efectos de la pandemia en los años 2020

y 2021, intentar aumentar el ingreso de las personas de menores ingresos por encima de la media nacional, requiere un cambio significativo en la orientación y dimensión de la política fiscal, y en la gestión de la asistencia y protección social actual, que es muy limitada.

34

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

El aumento de la pobreza también hace conflicto con el compromiso expresado en la meta 10.2: de aquí a 2030, potenciar y promover la inclusión social, económica y política de todas las personas, independientemente de su edad, sexo, discapacidad, raza, etnia, origen, religión o situación económica u otra condición.

Tanto en el caso anterior, como en este, debe tomarse con mayor atención el cumplimiento de la meta 10.4, la cual indica la urgente necesidad de adoptar políticas, especialmente fiscales, salariales y de protección social, para lograr progresivamente una mayor igualdad.

2.4 El impacto en educación y la profundización de la desigualdad y pobreza

La pandemia del Covid–19 ha puesto en riesgo los avances en materia de educación, no solo en Guatemala, sino a nivel mundial. La respuesta de los gobiernos para contener la propagación de la enfermedad ha implicado principalmente dos medidas que afectan el funcionamiento normal y los avances de la actividad escolar: i) el cierre de los centros educativos; ii) las restricciones a la movilidad de las personas. De esa forma, se están realizando una serie de acciones de política pública que permita a los alumnos avanzar aún con los cierres de escuelas: «el despliegue de modalidades de aprendizaje a distancia, mediante la utilización de una diversidad de formatos y plataformas (con o sin uso de tecnología); el apoyo y la movilización del personal y las comunidades educativas, y la atención a la salud y el bienestar integral de las y los estudiantes» (Cepal –

Unesco, 2020; 1) No obstante, dicha modalidad también está teniendo profundos efectos sobre la calidad y participación de los estudiantes de menores recursos que no tienen acceso a las plataformas virtuales y a la enseñanza en línea.

Respecto de las medidas implementadas por los gobiernos, el Banco Mundial destaca dos elementos que deben tenerse en consideración para evitar impactos negativos sobre la educación: «si no se realizan esfuerzos considerables para contrarrestar estos efectos, el cierre de escuelas provocará pérdidas de aprendizaje, aumento de la deserción escolar y mayor desigualdad, y la crisis económica —que afecta a los hogares— agravará el daño debido a la reducción de la oferta y demanda educativa. Esos dos impactos tendrán, en conjunto, un costo a largo plazo sobre el capital humano y el bienestar […] Sin embargo, si los países reaccionan con rapidez para lograr que el aprendizaje no se interrumpa, pueden mitigar el daño e incluso transformar la recuperación en una nueva oportunidad» (Banco Mundial, 2020, numeral 2)

35

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Aun cuando el peligro de deserción estudiantil es el más latente como consecuencia del cambio de condiciones en el proceso educativo, resulta más peligrosa la desigualdad en el entorno educativo por efecto de la imposibilidad de amplios sectores a tener acceso a la educación virtual. Antes de la pandemia, Unesco (2016) ya había identificado desigualdades en los resultados educativos en función de la desigualdad en la distribución de los docentes y la calificación de los profesionales de la educación, en desmedro de las regiones más rezagadas.

La pandemia del Covid–19 ha exacerbado la desigualdad en el acceso a la educación y la calidad educativa provocando una crisis, particular y social, del aprendizaje. Así, y de acuerdo con Robert Jenkins, Jefe de Educación de Unicef,

«El acceso a la tecnología y a los materiales necesarios para seguir estudiando mientras las escuelas permanecen cerradas es notablemente desigual. Del mismo modo, los niños que no disponen de ayuda suficiente para estudiar en casa apenas tienen medios que faciliten su educación. Es fundamental proporcionar una diversidad de herramientas educativas y ampliar el acceso a internet para cada escuela y para cada niño […] Antes de la Covid–19, la educación ya estaba en crisis. Ahora nos encontramos ante una crisis educativa cada vez más profunda y que puede crear aún más divisiones» (Unicef, 2020, párrafo 2) De esa forma, el logro del ODS 4: educación de calidad, se convierte en un reto que requiere asegurar para 2030 que todas las niñas y niños terminen la enseñanza primaria y secundaria, que ha de ser gratuita, equitativa y de calidad y producir resultados de aprendizaje pertinentes y efectivos (meta ODS 4.1). En 2022 deberán estar cursando primero de primaria todos los niños y niñas que finalizarán la educación básica en 2030. La posibilidad de cumplir esta meta se definirá en los próximos dos años. Por otro lado, para 2030, se requiere asegurar que todas las niñas y niños tengan acceso a servicios de atención y desarrollo en la primera infancia y educación preescolar de calidad, a fin de que estén preparados para la enseñanza primaria (meta ODS 4.2).

La desigualdad en el acceso a la educación es un problema, sin embargo y adicionalmente, el cierre de las escuelas provoca que la carga de trabajo no remunerado, especialmente el relacionado con el cuidado, se incremente, afectando principalmente a las niñas, adolescentes y mujeres. La estadía en casa por un largo tiempo puede producir una desafectación del proceso escolar, toda vez no existan condiciones ni metodologías de aprendizaje que sean efectivas aun en contextos de pocas o nulas herramientas para el aprendizaje desde casa. Con el cierre de escuelas, este desequilibrio se profundiza aún más cuando las niñas y adolescentes estudiantes asumen múltiples responsabilidades simultáneas: el trabajo a distancia, el cuidado de niñas, niños y familiares, la supervisión de los 36

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

procesos de aprendizaje de sus hijos e hijas o hermanos y hermanas, y el trabajo doméstico no remunerado. Esto agrava una situación que ya era dispar antes de la pandemia, en países como Bolivia (Estado Plurinacional de), Guatemala y Nicaragua, el tiempo que las niñas invertían en cuidados era de entre 3 y 4 horas diarias, mientras que en el caso de los niños no superaba las 2.8 (Cepal, 2020: 15).

Complementariamente, el confinamiento, incluido el cierre de las escuelas, conlleva riesgos importantes, como el vinculado paradójicamente, a la violencia intrafamiliar. «Un examen reciente de la literatura (UK Aid Direct, 2020) permitió observar elevados niveles de violencia de género en epidemias pasadas, y se determinó que las formas más comunes se relacionaban con la violencia entre parejas, la explotación y el abuso sexual. Las cuarentenas prolongadas, el hacinamiento, la precariedad económica y la pobreza creciente a causa de la pandemia ya han incrementado el número de denuncias sobre incidentes de violencia de género en la región, incluidos actos de violencia contra mujeres y niñas, lo que confirma la exacerbación de vulnerabilidades preexistentes (ONU-Mujeres, 2020; CIM, 2020). Este aumento ocurre en circunstancias en que los servicios responsables de la salud, la seguridad y la protección han debido ser reasignados a la respuesta a la pandemia. Asimismo, las estimaciones de Naciones Unidas (2020) indican que por cada tres meses que continúe el confinamiento, habrá 15 millones de casos adicionales de violencia de género en el mundo; también se estima que existirán profundos impactos físicos y psicosociales de presenciar un acto de violencia, la Unesco (2019b) ha informado que esta experiencia puede tener implicaciones inmediatas y de largo plazo en el aprendizaje y bienestar de niñas, niños y adolescentes, así como en el aumento de la violencia escolar». (Cepal, 2020: 16).

Todo lo anterior pone en perspectiva que las medidas tomadas para tratar de frenar la propagación del virus, con vínculo en la formación educativa, afectan directamente los logros en las metas del ODS 4, pero también en lo relativo a los ODS 1, ODS 10, y el ODS 5, igualdad de género. Dado que las mujeres son las que tienen una mayor participación en las tareas de cuidado no remunerado, el confinamiento tiene incidencia negativa sobre los avances que puedan observarse en términos de la meta 5.1: poner fin a todas las formas de discriminación contra todas las mujeres y las niñas, y en la meta 5.2, que se refiere a la eliminación de todas las formas de violencia contra las mujeres y las niñas en ámbitos públicos y privados, incluyendo la trata la explotación sexual y otros tipos de explotación.

37

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

En general, la tabla 2.2 presenta de forma sintética, los efectos de la pandemia del Covid–19 sobre la Agenda ODS que pueden evaluarse con la información disponible a la presente fecha.

Tabla 2.2 Guatemala: efectos esperados por la pandemia del Covid–19 sobre ODS y metas específicas relacionadas con el bienestar de los guatemaltecos.

Ob jetiv o d e

Im pac to es tim ad o en

Desar r ollo

Meta es tab lec id a en la A gend a O DS

2020 pr od uc id o p or la

S os tenib le

p and em ia d el Covid – 19

1. Pobreza cero

1.1, para 2030, erradicar la pobreza extrema

Aumento de la pobreza

para todas las personas en el mundo,

extrema en 2.63%

actualmente medida por un ingreso por persona

inferior a 1,25 dólares al día

1. Pobreza cero

1.2, para 2030, reducir al menos a la mitad la

Aumento de la pobreza en

proporción de hombres, mujeres y niños y niñas

general en 1.96%

de todas las edades que viven en la pobreza en

todas sus dimensiones con arreglo a las

definiciones nacionales

2. Hambre cero

2.1 Para 2030, poner fin al hambre y asegurar el Aumento de la desnutrición acceso de todas las personas, en particular los

aguda, en el corto plazo y, en

pobres y las personas en situaciones de

el medio y largo plazo, de la

vulnerabilidad, incluidos los niños menores de 1

desnutrición crónica

año, a una alimentación sana, nutritiva y

suficiente durante todo el año

3. Salud y bienestar 3.1 Para 2030, reducir la tasa mundial de Aumento de la mortalidad

mortalidad materna a menos de 70 por cada

materna, la cual puede

100.000 nacidos vivos

incrementar en 1/3, al llegar a

150 muertes en tan solo 6

meses;

Reducción de la cobertura de

atención calificada del parto

3. Salud y bienestar 3.2 Para 2030, poner fin a las muertes evitables Aumento de 2000 muertes en de recién nacidos y de niños menores de 5 años, niñas y niños logrando que todos los países intenten reducir la

mortalidad neonatal al menos hasta 12 por cada

1.000 nacidos vivos, y la mortalidad de niños

menores de 5 años al menos hasta 25 por cada

1.000 nacidos vivos

3. Salud y bienestar 3.7 Para 2030, garantizar el acceso universal a Aumento de embarazos no

los servicios de salud sexual y reproductiva,

deseados;

incluidos los de planificación de la familia,

Aumento de la necesidad

información y educación, y la integración de la

insatisfecha de planificación

salud reproductiva en las estrategias y los

familiar

programas nacionales

3. Salud y bienestar 3.8 Lograr la cobertura sanitaria universal, en Reducción de la cobertura

particular la protección contra los riesgos

sanitaria universal

financieros, el acceso a servicios de salud

esenciales de calidad y el acceso a

medicamentos y vacunas seguros, eficaces,

asequibles y de calidad para todos

8. Trabajo decente y 8.1 Mantener el crecimiento económico per Variación interanual del PIB

crecimiento

cápita de conformidad con las circunstancias

entre -3.5% y -1.5%;

económico

nacionales y, en particular, un crecimiento del

Reducción del PIB per cápita

producto interno bruto de al menos el 7% anual

en los países menos adelantados

38

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

8. Trabajo decente y 8.3 De aquí a 2030, lograr el empleo pleno y Pérdida de 206,117 empleos

crecimiento

productivo y el trabajo decente para todas las

económico

mujeres y los hombres, incluidos los jóvenes y las

personas con discapacidad, así como la igualdad

de remuneración por trabajo de igual valor

F u e n t e : Icefi con datos oficiales

Es importante enfatizar que los efectos de la pandemia del Covid–19 sobre las posibilidades concretas de Guatemala para cumplir con los compromisos derivados de la Agenda ODS se considera que son multivariados y con fuertes ramificaciones sobre el bienestar general de los guatemaltecos, sin embargo, la carencia de un sistema efectivo de estadísticas que permita el monitoreo del comportamiento de las variables, así como de apropiados mecanismos de transparencia pública, hacen verdaderamente complicado precisar sobre los mismos. Además, tampoco se percibe que, en el corto plazo, haya algún esfuerzo efectivo del Gobierno para tratar de medir los efectos que haya causado la pandemia del Covid–19 sobre los indicadores que son utilizados para monitorear la Agenda 2030. De esa forma, y a pesar de la existencia teórica de un sistema estadístico nacional y de un portal de monitoreo sobre el cumplimiento de las metas de los ODS, administrado por la Segeplan, no existe información pública oficial de los efectos de la pandemia del Covid–19 sobre la Agenda 2030.

Recuadro 2.1 Sistema estadístico nacional de Guatemala

En Guatemala existe el Sistema Estadístico Nacional (SEN), el cual, de acuerdo con el artículo 6 del Decreto Ley 3-85, Ley Orgánica del Instituto Nacional de Estadística, «es el complejo orgánico de todas las dependencias del Estado, y entidades descentralizadas autónomas y semiautónomas y de las municipalidades que tengan dentro de sus funciones cualquier actividad que se refiera a la elaboración, recolección análisis y publicación de la información estadística». Pese a la existencia de este órgano, y de las funciones que le son establecidas en el artículo 7 del citado decreto, en el país no se cuenta con un inventario de la información que se genera, está a disposición, se hace pública, y en muchos casos la misma es reservada estrictamente para el uso interno de las entidades antes referidas.

Adicionalmente, debido a que el Instituto Nacional de Estadística (INE) no colecta, sistematiza o publica la información proveniente de las operaciones de otras entidades, la información se encuentra desperdigada en diversos 39

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

ministerios, secretarías, entidades descentralizadas, autónomas, y gobiernos locales, entre otros.

Estos dos aspectos son una fuerte limitación para la medición de los efectos de la COVID–19 sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), así como imposibilita la construcción efectiva de un sistema de modelaje para prever la trayectoria futura de dichas variables. En concordancia con lo expuesto, el efectivo monitoreo y la evaluación de los ODS debe partir de la construcción, mantenimiento y actualización de un inventario de información cuantitativa y cualitativa, con la disponibilidad de los datos y con la posibilidad de identificar los alcances y limitaciones de la misa, de tal forma que la misma permita a la sociedad civil a contribuir con los ejercicios de monitoreo y evaluación.

Así, la información utilizada para el cálculo o estimación de los efectos de la COVID en los ODS y especialmente en las metas específicas, como las presentadas en este documento, es preliminar y su profundización requiere de construir los marcos metodológicos pertinentes, implementarlos, revisarlos, afinarlos y someterlos a discusión en la sociedad.

2.5 El efecto sobre las metas estratégicas de desarrollo A partir de 2015, con la suscripción de los compromisos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, los gobiernos guatemaltecos han realizado algunos esfuerzos para integrar la atención a los ODS en las prioridades de desarrollo nacional expresadas en el “Plan Nacional de Desarrollo: Kátun Nuestra Guatemala 2032”. De esa manera, se definieron 16 Metas Estratégicas de Desarrollo (MED), agrupadas en 10 Prioridades Nacionales de Desarrollo, las cuales, no obstante, no han encontrado su plena expresión financiera en los presupuestos públicos. Para que Guatemala concrete su visión de desarrollo de largo plazo se requiere la definición de lineamientos que orienten la gestión gubernamental de manera estratégica, en el corto, mediano y largo plazo, en donde esté presente un enfoque de derechos humanos, la planificación y evaluación de impacto, pero también se tenga claridad sobre los costos y mecanismos para concretar el financiamiento suficiente y una rendición de cuentas que dote de legitimidad y sentido de proceso a la gestión pública. «Es decir, con una visión estratégica orientada a la construcción de un país con mejores condiciones de vida para los guatemaltecos, donde el esfuerzo está primordialmente en la reducción de la pobreza y pobreza 40

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

extrema por la vía de la generación de empleo sostenible, mediante incentivos a la inversión y la creación de oportunidades» (Plan General de Gobierno, 2020-2024: 6).

La pandemia del Covid–19 tiene una vía directa para afectar la atención de la planificación de la gestión pública guatemalteca, al extremo que de las 50 metas que guían el trabajo en la presente administración gubernamental, la pandemia tiene una afectación de manera directa e inmediata sobre 19, las cuales se concentran, fundamentalmente el dos de los cinco pilares estratégicos.

El primer pilar afectado es el de «economía, competitividad y prosperidad», íntimamente ligado con el ODS 8: trabajo decente y crecimiento económico. De esa forma, el Covid–19 tiene serios impactos negativos sobre las metas de gestión gubernamental, haciendo necesario incrementar el esfuerzo que se debe realizar en las metas contenidas en la política general siguientes:

 Para el año 2023 se ha incrementado en 2.60 puntos porcentuales la tasa de crecimiento del PIB real

 Para el año 2023 se redujo la tasa de informalidad del empleo en 6 puntos porcentuales

El segundo pilar afectado es el de desarrollo social, que presenta una mayor cantidad de metas que reportarán un desempeño negativo como consecuencia del efecto de la pandemia del Covid–19. Como se describió previamente, la pandemia tiene efectos directos sobre los objetivos: ODS 1, pobreza cero; ODS 2, hambre cero; ODS 3, salud y bienestar, y ODS 4, educación de calidad, por lo que afectará las metas del PND relacionadas.

Concretamente, en relación con el ODS de erradicación de la pobreza, la dificultad estriba en el aumento esperado de la pobreza y pobreza extrema, con lo cual se deben redoblar esfuerzos para alcanzar las metas correspondientes al PND, siendo estas:

 Para el año 2023 se redujo la pobreza general en 9.3 puntos porcentuales

 Para el año 2023 se redujo la pobreza extrema en 5 puntos porcentuales En lo referente al ODS 2, hambre cero, con el incremento de la pobreza y pobreza extrema, a lo que se suman fenómenos climáticos que afectan la producción agropecuaria, las condiciones de los hogares guatemaltecos enfrentan un mayor deterioro, por lo que atender su seguridad alimentaria es más complejo, sobre todo 41

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

en el mediano y largo plazo. Debe existir un mayor esfuerzo para tratar de atender la siguiente meta priorizada por esta administración:

 Para el año 2023 se redujo la tasa desnutrición crónica en 7 puntos porcentuales

Por su parte, y en términos del ODS 3, las metas de la política vinculadas que serán incididas en forma negativa son las siguientes:

 Para el año 2023 se redujo la razón de mortalidad materna en 14.4 puntos porcentuales

 Para el año 2023 se redujo la tasa de mortalidad infantil en 10 puntos porcentuales

 Para el año 2023, se redujo el número de casos de morbilidad infantil en 5.0% anual

 Para el año 2023 se ha incrementado el porcentaje de niñas y niños con esquema de vacunación completo en 9.6 puntos porcentuales

 Para el año 2023, se ha incrementado en 4 unidades la red hospitalaria

 Para el año 2023 se ha incrementado en 50 el número de centros de salud tipo A y B

Debe advertirse que, si bien hay implicaciones en las prioridades de la actual administración gubernamental, cuyos indicadores se estima que sufrirán retrocesos importantes, también existen compromisos que, en términos de la agenda 2030, no deben esquivarse, tales como el fortalecimiento de la equidad de género (ODS 5); la reducción de las desigualdades (ODS 10); la sostenibilidad económica y ambiental (ODS 11 – 15); y la mejora de la paz y seguridad (ODS 16).

El detalle de los efectos más importantes sobre los pilares y metas específicas del PND se presenta en la tabla 2.3.

42

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Tabla 2.3 Guatemala: efectos esperados de la pandemia del Covid–19, sobre pilares y metas específicas del Plan Nacional de

Desarrollo.

Pilar

Meta

ODS vinculado Impacto esperado

Estratégico

en 2020

Para el año 2023 se ha

1. Economía,

incrementado en 2.60

Variación interanual

8. Trabajo decente

competitividad y puntos porcentuales la

del PIB entre -3.5% y

y economía

prosperidad

tasa de crecimiento del

-1.5%

PIB real

Para el año 2023 se

Pérdida de 206,117

1. Economía,

redujo la tasa de

8. Trabajo decente empleos, 59,774

competitividad y informalidad del empleo y economía

formales y 146,343

prosperidad

en 6 puntos

informales

porcentuales

Para el año 2023 se

Aumento de la

2. Desarrollo

redujo la pobreza

1. Pobreza cero

pobreza extrema en

Social

general en 9.3 puntos

2.63%

porcentuales

Para el año 2023 se

Aumento de la

2. Desarrollo

redujo la pobreza

1. Pobreza cero

pobreza en general

Social

extrema en 5 puntos

en 1.96%

porcentuales

Aumento de la

Para el año 2023 se

desnutrición aguda,

2. Desarrollo

redujo la tasa

en el corto plazo y, en

2. Hambre cero

Social

desnutrición crónica en

el medio y largo

7 puntos porcentuales

plazo, de la

desnutrición crónica

Aumento de la

mortalidad materna,

Para el año 2023 se

la cual puede

redujo la razón de

incrementar en 1/3, al

2. Desarrollo

mortalidad materna en

3. Salud y bienestar llegar a 150 muertes

Social

14.4 puntos

en tan solo 6 meses

porcentuales

Reducción de la

cobertura de atención

calificada del parto

Para el año 2023 se

Aumento de 2000

2. Desarrollo

redujo la tasa de

3. Salud y bienestar muertes en niñas y

Social

mortalidad infantil en 10

niños

puntos porcentuales

Para el año 2023 se

Se espera un

2. Desarrollo

redujo el número de

3. Salud y bienestar incremento en la

Social

casos de morbilidad

morbilidad infantil

infantil en 5% anual

43

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Para el año 2023 se ha

incrementado el

Reducción de las

2. Desarrollo

porcentaje de niñas y

3. Salud y bienestar coberturas en

Social

niños con esquema de

vacunación

vacunación completo en

9.6 puntos porcentuales

Con la excepción de

los hospitales

Para el año 2023, se ha

temporales para

2. Desarrollo

incrementado en 4

3. Salud y bienestar Covid 19, la

Social

unidades la red

disponibilidad de

hospitalaria

recursos hará difícil

avanzar en este tema

Para el año 2023 se ha

No se avanzará en la

2. Desarrollo

incrementado en 50 el

3. Salud y bienestar creación de nuevos

Social

número de centros de

centros tipos A y B

salud tipo A y B

F u e n t e : Icefi con datos oficiales

44

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

3.

La respuesta de la política fiscal

frente a la crisis relacionada con el

Covid–19

45

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

3.1. Acciones emprendidas en 2020

Con el propósito de enfrentar el impacto de la pandemia del Covid–19 en 2020, el Estado guatemalteco implementó algunas medidas dirigidas tanto a crear una mayor capacidad de respuesta del sistema sanitario del país, como a paliar parcialmente el efecto económico producido por la contracción de la capacidad de pago de los grupos de menores ingresos del país; a compensar la pérdida de empleos en ciertos segmentos del mercado formal de trabajo, como a crear mecanismos de financiamiento extraordinario para las empresas que percibieron un mayor impacto sobre sus niveles de ventas y por ende se vieron empujadas a reducir su demanda de trabajo.

Las medidas descritas implicaron un esfuerzo fiscal que determinó la necesidad de ampliar el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, para establecer los techos presupuestarios y dado a que no existieron fuentes de ingresos corrientes para financiarlas, Guatemala necesitó incrementar la deuda pública, por medio de préstamos externos y deuda bonificada.

El proceso de ampliación presupuestaria incluyó tanto aumentos de los requerimientos de recursos a entidades que no tienen vinculación inmediata con la atención a la emergencia sanitaria —y que fueron necesarios debido a que el Congreso de la República no aprobó oportunamente el Presupuesto para el presente ejercicio fiscal—, como para crear los espacios para el financiamiento y ejecución de los programas para atención de la pandemia derivada del Covid–19.

De esa forma, las ampliaciones presupuestarias, aprobadas por el Congreso de la República, se incluyeron en los decretos nos. 12-2020, 13-2020 y 20-2020.

Tabla 3.1. Ampliaciones presupuestarias aprobadas por el Congreso de la República al 31 de agosto de 2020

Monto en

Número de

Fecha de

Fecha de

Operación

millones de

decreto

aprobación publicación en el Sicoin4

Q

12-20201

3,667.5

25 de marzo

1 de abril

1 de mayo

13-20202

11,000.0

3 de abril

8 de abril

30 de abril

20-20203

5,138.9

5 de abril

16 de abril

28 de mayo

1/ Disponible en línea en https://www.congreso.gob.gt/assets/uploads/info_legislativo/decretos/90f74-12-2020.pdf

2/ Disponible en línea en https://www.congreso.gob.gt/assets/uploads/info_legislativo/decretos/177c5-13-2020.pdf

3/ Disponible en línea en https://www.congreso.gob.gt/assets/uploads/info_legislativo/decretos/652f8-20-2020.pdf

4/ Sistema de Contabilidad Integrado (Sicoin).

F u e n t e : Icefi base en el Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoin) y los decretos aprobados por el Congreso de la República

46

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Estas tres ampliaciones incrementaron el techo presupuestario en Q19,806.4

millones, que sumados a las modificaciones internas realizadas (Q239.3 millones), produjeron un agregado al techo global presupuestario por Q20,045.7 millones; de allí que el presupuesto total de Guatemala para 2020 pasó de Q87,715.1 millones iniciales (equivalentes al presupuesto vigente de 2019) a un presupuesto actual de Q107,760.7 millones, distribuido de la siguiente forma:

Tabla 3.2. Guatemala: presupuesto de egresos del Gobierno Central vigente, clasificado por entidad, y fuentes de financiamiento para las ampliaciones presupuestarias.

Cifras en millones de Quetzales, al 15 de agosto de 2020.

A m p l i a c i o n e s

p r e s u p u e s t ar i a s

E n t i d a d

I n i c i a l

D t o .

D t o .

M o d i f i c a c i ó

D t o . 1 2 -

P r e s u p u e s t o

1 3 -

2 0 -

n i n t e r n a s

2 0 2 0

v i g e n t e

2 0 2 0

2 0 2 0

Presidencia de la

231.0

231.0

República

Ministerio de

Relaciones

577.7

20.0

597.7

Exteriores

Ministerio de

5,344.8

450.0

150.0

5,944.8

Gobernación

Ministerio de la

2,627.7

18.8

2,646.5

Defensa Nacional

Ministerio de

381.2

-7.2

374.0

Finanzas Públicas

Ministerio de

Educación

16,530.6

185.4

567.5

500.0

17,783.5

(Mineduc)

Ministerio de Salud

Pública y

8,197.2

140.0

1,200.0

426.0

9,963.2

Asistencia Social

(MSPAS)

Ministerio de

Trabajo y Previsión

752.2

50.0

802.2

Social (Mintrab)

Ministerio de

Economía

403.4

400.0 2,000.0

2,803.4

(Mineco)

Ministerio de

Agricultura,

Ganadería y

1,365.4

400.0

1,765.4

Alimentación

(Maga)

47

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Ministerio de

Comunicaciones,

6,053.4

4.3

724.0

6,781.6

Infraestructura y

Vivienda (CIV)

Ministerio de

81.0

7.2

88.2

Energía y Minas

Ministerio de

623.0

623.0

Cultura y Deportes

Secretarías y Otras

Dependencias del

1,526.7

-9.3

1,517.5

Ejecutivo

Ministerio de

Ambiente y

127.3

15.0

142.3

Recursos

Naturales

Obligaciones del

Estado a Cargo del

28,205.2

-150.0

250.0 3,000.0 2,138.9

33,444.1

Tesoro

Fondo de

Protección de

250.0

capitales

Crédito

Hipotecario

3,000.0

Nacional

Contraloría

General de

120.0

Cuentas

Instituto

Nacional de

22.0

Ciencias

Forenses

Instituto de la

Defensa Pública

42.0

Penal

Oficina Nacional

de Prevención

10.0

de la Tortura y

Otros Tratos

Incentivos

200.0

forestales

Consejos

Departamentales

600.0

de Desarrollo

Ministerio

294.9

Público

Instituto

360.0

Nacional de

48

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Electrificación

(subsidio energía

eléctrica)

Fondo para la

100.0

Vivienda

Organismo

350.0

Judicial

Instituto para la

Asistencia y

Atención de la

40.0

Víctima del

Delito

Servicios de la

13,411.0

1,200.0

14,611.0

Deuda Pública

Ministerio de

Desarrollo Social

1,159.1

10.0

350.0 6,000.0

7,519.1

(Mides)

Procuraduría

General de la

117.3

5.0

122.3

Nación

Techo presupuestario

87,715.1

239.3

3,667.5 11,000.0 5,138.9

107,760.7

Fuentes de financiamiento para las ampliaciones aprobadas por Totales

el Congreso de la República

Préstamos externos

3,667.5

298.6

3,966.1

BCIE 2181

124.0

BCIE 2230

15.0

BID 4791

15.0

BID 3849

104.6

BID 4746

40.0

Bonos del Tesoro colocados en el mercado

4,840.3

primario privado de capitales

4,840.3

Bonos del Tesoro colocados en el Banco de

Guatemala empleando la excepción a la

11,000.

prohibición del artículo 133 de la Constitución

0

Política de la República

11,000.0

T o t a l d e f u e n t e s d e f i n a n c i am i e n t o p a r a a m p l i a c i o n e s

19,806.4

F u e n t e : Icefi con base en el Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoin) y los decretos aprobados por el Congreso de la República

49

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

El 90.9% de la ampliación total del techo presupuestario fue destinado de la siguiente forma: 31.7% (Q6,360.0 millones) al Ministerio de Desarrollo Social (Mides); 26.1% (Q5,238.9 millones) a varias entidades, dentro de las llamadas Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro (OEACT); 12.0% (Q2,400.0 millones) al Ministerio de Economía; 8.8% (Q1,766.0 millones) al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS); 6.3% (Q1,252.9 millones) al Ministerio de Educación (Mineduc); y 6.0% (Q1,200.0 millones) a los Servicios de la Deuda Pública. El 9.1%

restante (Q1,827.8 millones), se destinó a las demás entidades, con excepción de la Presidencia de la República y el Ministerio de Cultura y Deportes, cuyos presupuestos no fueron modificados.

Las modificaciones presupuestarias introducidas podrían sugerir que algunos ministerios asociados a la atención inmediata de los ODS, tales como el MSPAS, Mineduc y Mides, entre otros, dispondrán de mayores recursos, lo que, al menos en teoría, podría implicar una mejor atención a los ODS y al PND; sin embargo, dada la experiencia histórica habrá que esperar la ejecución efectiva de los programas asociados a la mejora del bienestar de la población, debido a que existe una importante diferencia entre la ejecución financiera y la ejecución física de los programas encargados a cada ministerio, que en la mayor parte de los casos, se desconoce y cuyos resultados, en muchos casos, no se presenta o se presenta en forma tardía.

Aun así, y de acuerdo a la información disponible al 31 de agosto del año en curso, el nivel de ejecución financiera presupuestaria del Gobierno Central alcanza el 54.2% del total, sin embargo la misma parece reflejar un patrón similar de gasto en prácticamente todos los ministerios que conforman parte del Gobierno Central, sin diferencias efectivas, con la excepción del ámbito de Cultura y Deportes, entre aquellos ministerios con una aparente vinculación inmediata a la atención a los ODS y aquellos con más funciones de tipo administrativo, que puede ser producto de que la mayor parte de los recursos ejecutados a la fecha corresponde a los gastos normales de funcionamiento. Por ello, habrá que esperar la disponibilidad efectiva de los resultados de la aplicación de los recursos financieros para analizar si existió algún impacto positivo sobre los diferentes ODS durante 2020, tratando de separar los efectos de aquellos programas específicos de apoyo al bienestar de la población, con aquellos relacionados a tareas de corte administrativo.

50

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Tabla 3.3 Guatemala: ejecución presupuestaria del Gobierno Central al 31 de agosto.

Cifras en Quetzales

Presupuesto

% de

Ministerio / entidad

Ejecución

vigente

Ejecución

Educación

11,373.9

17,789.0

63.9%

Salud Pública y Asistencia Social

5,137.7

9,963.2

51.6%

Desarrollo Social

3,918.7

7,573.6

51.7%

Agricultura, Ganadería y Alimentación

529.2

1,765.4

30.0%

Comunicaciones, Infraestructura y

2,779.0

6,781.6

41.0%

Vivienda

Ambiente y Recursos Naturales

68.2

142.3

47.9%

Economía

1,449.2

2,803.4

51.7%

Gobernación

3,222.4

6,024.8

53.5%

Trabajo y Previsión Social

420.9

802.2

52.5%

Cultura y Deportes

197.1

623.0

31.6%

Subtotal

29,096.4

54,268.4

53.6%

Presidencia

136.5

231.0

59.1%

Procuraduría General de la Nación

79.7

122.3

65.2%

Relaciones Exteriores

311.7

597.7

52.1%

Defensa Nacional

1,412.5

2,646.5

53.4%

Finanzas Públicas

182.4

374.0

48.8%

Energía y Minas

41.6

88.2

47.2%

Secretarías y Otras Dependencias del

691.3

1,460.5

47.3%

Ejecutivo

Obligaciones del Estado a Cargo del

18,468.1

33,361.1

55.4%

Tesoro

Servicios de la Deuda Pública

8,015.1

14,611.0

54.9%

TOTALES

58,435.2

107,760.7

54.2%

F u e n t e : Icefi con datos oficiales

Al margen de lo comentado, como el Icefi advirtió en su nota de Coyuntura No.

003-2020, no todos los recursos de las ampliaciones presupuestarias fueron destinados a atender la crisis asociada a la pandemia del Covid–19. Del análisis de los decretos aprobados, se identifican los destinos siguientes:

 Q13,756.0 millones (68.9%) fueron destinados a los programas para enfrentar el impacto de la pandemia. Este monto proviene en Q2,000.0

millones del Decreto No. 12-2020 (54.5% de esa ampliación), la totalidad 51

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

de los Q11,000.0 millones del Decreto No. 13-2020 y Q756.0 millones del Decreto No. 20-2020 (14.7% de esa ampliación).

 Q5,700.4 millones (28.4%) fueron destinados a adaptar el presupuesto de 2019 a la realidad de 2020 -luego de la no aprobación del proyecto de presupuesto de 2020- y que incluye nuevas asignaciones para el pago de amortizaciones e intereses de la deuda pública y otros fines no debidamente justificados. Este monto provino en Q1,417.5 millones del Decreto No. 12-2020 (38.7% de esa ampliación), y Q4,282.9 millones en el Decreto No. 20-2020 (83.3% de esa ampliación).

 Q350.0 millones (1.7%) fueron destinados a financiar medidas para cumplir promesas específicas de la campaña electoral del presidente Giammattei y de su plan de gobierno. Este monto provino en Q250.0 millones del Decreto No. 12-2020 (6.8% de esa ampliación), y Q100.0 millones en el Decreto No. 20-2020 (1.9% de esa ampliación).

En cuanto a las fuentes de financiamiento, la totalidad de los Q3,667.5 millones de la ampliación del Decreto No. 12-2020 y Q298.6 millones (5.8%) de la ampliación del Decreto No. 20-2020 se financiará con recursos provenientes de desembolsos de los préstamos externos aprobados en 2020. Es decir, el 41.1% de los USD1,253.2 millones (alrededor de Q9,649.6 millones) de préstamos externos aprobados financiaron las ampliaciones, mientras el resto será destinado a otros programas a ejecutar en 2020, y otros destinos en los ejercicios fiscales siguientes.

La totalidad de los Q11,000.0 millones de la ampliación del Decreto No. 13-2020

se financiará con bonos del Tesoro colocados en el Banco de Guatemala (Banguat), empleando la excepción a la prohibición del artículo 133 de la Constitución Política de la República.

La contratación de préstamos del país con instituciones financieras internacionales, se formalizó en once decretos aprobados por el Congreso de la República entre marzo y abril de 2020. Siete de estos decretos aprobaron préstamos con instituciones financieras internacionales, por un monto total de USD

1,253.2 millones, a ejecutar en varios ejercicios fiscales, y con períodos de amortización de entre 20 y 25 años plazo. Complementariamente, del total de la ampliación del Decreto No. 20-2020, Q4,840.3 millones (94.2%) se financiará con bonos del Tesoro colocados en el mercado privado de capitales, nacional o internacional.

52

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Tabla 3.4. Guatemala: préstamos con instituciones financieras internacionales aprobados por el Congreso de la República

al 15 de junio de 2020

Monto en

No. de

Unidades

Proyecto

Acreedor

millones de

Plazo

Decreto

Ejecutoras

USD

Segundo préstamo para

políticas de desarrollo sobre

gestión del riesgo de

Apoyo

Banco

Hasta 25

10-20201 desastres con opción de

Presupuestario

200.0

Mundial

años

desembolso diferido ante

(Minfin)

catástrofes (CAT DDO) /

Préstamo No. 8962-GT

Programa de administración

Apoyo

tributaria y transparencia

Hasta 20

11-20202

BID

Presupuestario

250.0

(PBL) / Préstamo No.

años

(Minfin)

3786/OC-GU

Programa de fortalecimiento y

modernización del Ministerio

Hasta 25

14-20203

BID

Ministerio Público

60.0

Público / Préstamo No.

años

3849/OC-GU

Programa inversión y

Mingob, OJ, Inacif

Hasta 20

16-20204 modernización para el sector

BCIE

300.0

y IDPP

años

justicia / Préstamo No. 2181

Programa de fortalecimiento

de la red institucional de

Hasta 24

17-20205

BID

MSPAS

100.0

servicios de salud / Préstamo

años

No. 4791/OC-GU

Programa de inversión en

BCIE /

Hasta

infraestructura y equipamiento

18-20206

República

MSPAS

193.2

20/25

hospitalario / Préstamo No.

de Corea

años8

2230

Programa de desarrollo de

Hasta 24

19-20207 infraestructura vial / Préstamo

BID

CIV

150.0

años

No. 4746/OC-GU

Total

1,253.2

Fuente: Icefi a partir de decretos del Congreso de la República 1/ Disponible en línea en https://www.congreso.gob.gt/assets/uploads/info_legislativo/decretos/894f0-10-2020.pdf

2/ Disponible en línea en https://www.congreso.gob.gt/assets/uploads/info_legislativo/decretos/064ba-11-2020.pdf

3/ Disponible en línea en https://www.congreso.gob.gt/assets/uploads/info_legislativo/decretos/6ae3d-14-2020.pdf

4/ Disponible en línea en https://www.congreso.gob.gt/assets/uploads/info_legislativo/decretos/35d15-16-2020.pdf

5/ Disponible en línea en https://www.congreso.gob.gt/assets/uploads/info_legislativo/decretos/540fd-17-2020.pdf

6/ Disponible en línea en https://www.congreso.gob.gt/assets/uploads/info_legislativo/decretos/1707f-18-2020.pdf

7/ Disponible en línea en https://www.congreso.gob.gt/assets/uploads/info_legislativo/decretos/0fd9d-19-2020.pdf

8/ El plazo para USD 114.2 mil ones de fondos del Banco Centroamericano de Integración Económica es hasta de 20 años, mientras que para los USD 79.0 millones de fondos de Corea del Sur es de hasta 25 años.

53

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Debido al efecto de la crisis, se prevé que en 2020 la carga tributaria registre una caída, por lo que ninguna de las tres ampliaciones presupuestarias aprobadas incluyó ingresos tributarios como fuente de financiamiento. En ese mismo sentido, el Gobierno de Guatemala, por intermedio del Organismo Legislativo y la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), aprobó ciertas moratorias en el cumplimiento del pago de impuestos, sin embargo, ninguna de ellas trasciende en el sentido estricto a períodos fiscales posteriores, aunque es obvio que, como consecuencia del impacto sobre la actividad económica, los impuestos con régimen fiscal anual, registrarán una contracción en 2021.

Aunque las ampliaciones presupuestarias aprobadas son las más grandes realizadas en la historia reciente de Guatemala, al compararlas con las acciones emprendidas por los gobiernos del resto de la región centroamericana, comparativamente se pueden considerar un esfuerzo fiscal modesto para enfrentar la pandemia. El país con las modificaciones presupuestarias menos significativas es Costa Rica, debido a que su sistema de salud está diseñado con un enfoque preventivo y su sistema de protección social es más robusto, por lo que requirió menos ajustes.

Descartando el caso costarricense por este factor estructural diferenciador y el nicaragüense por la carencia de información, Guatemala es el país centroamericano que ha destinado menos fondos públicos para atender la crisis sufrida, tanto al analizarlo en dólares estadounidenses como en porcentajes del PIB.

54

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Tabla 3.5. Centroamérica: aumentos de techo de gasto público para enfrentar la crisis del COVID–19 y fuentes de financiamiento.

Cifras en millones de US dólares

Costa

El

Variables

Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

Rica Salvador

Aumento del gasto

238.6 3,042.0

1,786.5

2,500.0

4,400.0

público

Aumento del gasto

0.36-

11.11-

9.64-

6.35-

público como porcentaje

2.26-2.39

0.38

11.70

10.16

6.78

del PIB

Fuentes de financiamiento

Banco Mundial

20.0

200.0

189.0

BID

550.0

329.0

BCIE

50.0

FMI

389.0

143.0

CAF

290.7

Bonos del Tesoro

79.0

5,800.0

Letras del Tesoro

701.2*

Financiamiento entre

25.0

1,428.5

instituciones públicas

Utilización de caja

Impuestos

Otros

1.8

42.0

Sin fuente de

1,326.8

2,168.0

financiamiento

F u e n t e : Icefi con base en información oficial disponible al 24 de junio de 2020

3.2. Los diez programas específicos del Gobierno para

enfrentar los efectos nocivos del Covid–19

Para enfrentar el impacto de la pandemia del Covid–19, el Gobierno de Guatemala está implementando los siguientes diez programas de asistencia social: a. Cajas Kit Saldremos Adelante

b. Alimentación escolar

c. Fondo de crédito para capital de trabajo

d. Subsidio a la energía eléctrica

e. Bono de riesgo para el personal de salud

f. Bono de apoyo al comercio popular

g. Bono Familia

h. Dotación alimentaria

55

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

i. Adulto mayor

j. Fondo de protección al empleo

El Ministerio de Finanzas Públicas ha mejorado y publicado un Tablero Covid–19

que facilita el seguimiento adecuado del detalle de la información de la ejecución financiera de 8 de los 10 programas, pero no permite el seguimiento de la ejecución física, es decir, de los indicadores registrados en el Siges. Lamentablemente en este sistema solo 6 de los 10 programas tienen establecidas metas físicas en el marco de la gestión del presupuesto por resultados.

Tabla 3.6. Guatemala: resumen de la identificación en el Sicoin y en el Siges de los 10 programas gubernamentales de asistencia para

enfrentar el impacto de la pandemia del Covid–19

¿Es posible

¿Tiene

Nombre del programa en

seguir su

asignadas

Programa

el Sicoin en el que está

ejecución

metas

presupuestado

presupuestaria físicas en

en el Sicoin?

el Siges?

Cajas Kit Saldremos

No

tiene

afectación

1

No

No

Adelante

presupuestaria

Apoyo para el consumo adecuado

2

Alimentación escolar

Sí

Sí

de alimentos / Mineduc

Fondo de crédito para

Atención por desastres naturales

3

Sí

No

capital de trabajo

y calamidades públicas / OEACT

Atención por desastres naturales

Subsidio a la energía

y calamidades públicas y Partidas

4

Sí

No

eléctrica

no asignables a programas /

OEACT

Bono de riesgo para el Atención por desastres naturales

5

No

No

personal de salud

y calamidades públicas / MSPAS

Bono de apoyo al

Atención por desastres naturales

6

Sí

Sí

comercio popular

y calamidades públicas / Mides

Atención por desastres naturales

7

Bono familia

Sí

Sí

y calamidades públicas / Mides

Atención por desastres naturales

8

Dotación alimentaria

Sí

Sí

y calamidades públicas / Maga

Incremento presupuestario en

Atención por desastres naturales

y calamidades públicas / Mintrab.

9

Adulto Mayor

Sí

Sí

El presupuesto inicial en el

programa Atención al Adulto

Mayor / Mintrab

Fondo de protección al Atención por desastres naturales

10

Sí

Sí

empleo

y calamidades públicas / Mineco

Fuente: Icefi con información del Sicoin y Siges

56

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Para dar un seguimiento completo de las acciones emprendidas durante la pandemia, es importante contrastar la ejecución financiera medida por el porcentaje de ejecución presupuestaria reportado en el Sicoin o en el Tablero Covid–19, versus la ejecución de las metas físicas reportada en el Siges. El atraso en la carga en el Sicoin de las ampliaciones presupuestarias aprobadas por el Congreso explicó niveles bajos de ejecución en mayo y junio, pero al 15 de agosto de 2020 la ejecución de algunos programas continúa en un nivel muy bajo, por razones ajenas a la carga en el Sicoin de las ampliaciones. Como prueba de lo anterior, es la ejecución del programa Fondo Protección al Empleo a cargo del Mineco, que reporta una ejecución financiera de 48.9%, pero ejecución física nula, con lo cual esa cartera está gastando los recursos, pero sin impacto, o desatendiendo el registro de las metas físicas. Finalmente, el programa Bono de Apoyo Popular a cargo del Mides vía el Fondo de Desarrollo Social, reporta ejecución financiera y física plenas.

Tabla 3.7. Porcentajes de ejecución presupuestaria y de metas físicas al 15

de agosto de 2020 de los programas gubernamentales de

asistencia para enfrentar el impacto de la pandemia Covid–19

% de Ejecución % de ejecución de

Programa

presupuestaria

metas físicas

(Sicoin)

(Siges)

1 Cajas Kit Saldremos Adelante

-

-

2 Alimentación escolar

82.7

Preprimaria 73.6

Primaria 83.7

3 Fondo de crédito para capital de trabajo

44.0

-

4 Subsidio a la energía eléctrica

58.7

-

5 Bono de riesgo para el personal de salud

-

-

6 Bono de apoyo al comercio popular

100.0

100.0

7 Bono familia

40.9

34.9

8 Dotación alimentaria

0.0 1/

0.0

9 Adulto Mayor

9.4

9.4

10 Fondo de protección al empleo

48.9%

0.0

1/ Según información del Tablero Covid–19, el Maga reporta que ha trasladado al PMA en calidad de anticipo Q

300.0 mil ones, equivalentes al 86.0% de la asignación presupuestaria; el Mides reporta que ha trasladado al PMA en calidad de anticipo Q 350.0 mil ones, equivalentes al 100% de la asignación presupuestaria.

Fuente: Icefi con base en información del Sicoin y Sige

57

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

3.3 Efectos potenciales esperados de los programas

implementados por el Gobierno, los problemas de

implementación y la posibilidad de corregir lo que falta en el futuro.

Los diez programas de asistencia creados por el Gobierno actual de la República, están contribuyendo a mitigar los efectos nocivos de la pandemia, sin embargo, carecen de un sistema de seguimiento y evaluación adecuado que cuantifique su impacto, y con ello evalúe su efectividad. Sobre el particular, la Nota de Coyuntura No. 06-2020 del Icefi, Guatemala: diagnóstico de los avances en el proceso de apertura por sexo, edad y etnia de los indicadores del presupuesto por resultados, aplicado a los indicadores de resultados de las entidades de la Administración Central de Gobierno y los programas para enfrentar la pandemia del Covid–19 , con información al 31 de agosto de 2020, muestra que solo 6 de los 10 programas tienen metas físicas en el Siges, y de estos solo 2 las desagregan por sexo, edad y etnia, con errores y deficiencias serias en la calidad de los datos.

Problemas de opacidad fiscal también impiden o dificultan severamente conocer o medir el impacto de los programas. Como caso particularmente agudo destaca el programa Dotación Alimentaria, cuya ejecución legal y formalmente está asignada al Fondo de Protección Social en el Mides, y al Maga. Estas entidades suscribieron convenios con el Programa Mundial de Alimentos (PMA), de Naciones Unidas, para la ejecución del programa Dotación de Alimentos, y debido a cláusulas de confidencialidad de esos convenios y otras disposiciones del Sistema de Naciones Unidas, el PMA no publica ninguna información sobre la ejecución. Así, el registro contable y formal de la ejecución presupuestaria, tanto financiera como física, la deben realizar los ministerios con la información que reciban del PMA, la cual al final de julio de 2020 era nula, y en agosto empezó a mostrar avances con niveles de ejecución que no reflejan la realidad.

Aun con la carencia de un sistema de seguimiento y evaluación, con certeza puede afirmarse que un factor que está perjudicando la efectividad de los programas es la tardanza en su ejecución. La tabla 3.1 muestra que el Ejecutivo demoró entre uno y dos meses en cargar en el Sicoin las ampliaciones presupuestarias aprobadas por el Congreso de la República en marzo y abril de 2020, atraso que en muchos casos tornó inoportuna o tardía la ejecución de los programas, que en general inició en junio y julio. Otros programas continúan sin ejecutarse a la fecha, tal el caso del Fondo de Crédito para Capital de Trabajo, Fondo para la Protección para el Empleo y Fondo para la Protección de Capitales, que reportan ejecución 58

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

presupuestaria cercana al 70%, que corresponde a las transferencias de fondos de la Administración Central al Banco Crédito Hipotecario Nacional (CHN), pero en realidad no se le ha entregado el apoyo a ningún beneficiario, porque según las autoridades, se necesita una modificación a la Ley Orgánica del CHN.

Otro caso que merece análisis y atención es el del programa Bono de Apoyo al Comercio Popular, para el cual el Gobierno reporta 100% de ejecución financiera y física. Dirigido a beneficiar 200,000 hogares, pese a la carencia de cifras, es claro que el impacto de este programa no benefició a la totalidad del sector económico informal, toda vez el Banco de Guatemala ha estimado que el 70 % de los puestos de trabajo existentes en 2019 los genera ese sector, y el 60 % de los hogares realizan actividades económicas informales. Este es un ejemplo de cómo uno de estos programas, aún ejecutado plenamente, es demasiado pequeño y con ello su impacto es marginal.

Para incrementar sus beneficios potenciales, el Gobierno debe corregir los problemas de opacidad fiscal, y respaldar el diseño de los programas con estudios técnicos económicos y jurídicos que corrijan las falencias señaladas, como impactos marginales o imposibilidad de ejecutarlos por requerir reformas legislativas. Por otro lado, debe diseñar e implementar un sistema de seguimiento y evaluación que permita medir con grados mínimos de confiabilidad técnica los impactos.

59

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

4.

Perspectivas presupuestarias

esperadas para el período de

2020 a 2030

60

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

4.1 El presupuesto de 2020: ¿un cambio de tendencia en

el manejo de la Política Fiscal?

El Presupuesto de Ingresos y Gastos del Estado para 2020, correspondió al vigente en 2019, como consecuencia de la decisión del Congreso de la República de no aprobar el proyecto que daría vida al nuevo instrumento para el presente año fiscal.

De esa forma, el presupuesto inicial para el presente año alcanzó Q87,715.0

millones, equivalente al 14.2% del PIB, y de los que Q3,964.3 millones sería utilizados para la amortización a los pasivos públicos, por lo que los restantes Q83,750.7 millones (13.6% del PIB) corresponderían al gasto público. El monto del gasto considerado en el presupuesto inicial en términos del PIB, era ligeramente superior al valor medio establecido durante el período 2011-2019, cuando alcanzó en promedio 13.2% del PIB, y del ejecutado en 2019 cuando el gasto representó 13.5% del PIB.

Las ampliaciones presupuestarias llevadas a cabo en 2020, sin incluir los montos dirigidos a atender la pandemia del Covid–19, representaron una elevación del gasto por Q6,134.7 millones, por lo que el presupuesto regular del Estado, para atender las funciones públicas alcanzó Q89,885.4 millones, que en términos del PIB previsto originalmente, previo a la pandemia, significaría un gasto público del 15.0%, que si bien dista mucho del que se necesitaría para cumplir con las obligaciones contenidas en la Constitución Política de la República, se encontraba sustantivamente por encima de la media de la década anterior y del realizado en 2019.

Los efectos de la pandemia del Covid–19 sobre el PIB, que según el Banco de Guatemala sufrirá una contracción del 2.5% en términos reales, y la ampliación del gasto para atender parcialmente la emergencia sanitaria, produjo que el presupuesto de egresos públicos se elevara hasta Q107,760.7 millones (18.0%

del PIB), de los cuales Q4,119.3 millones sería utilizados para amortizar deuda pública de períodos pasados y los restantes Q103,641.4 millones (17.3% del PIB) correspondería al gasto público. De esa forma, se observa que el aumento del tamaño del sector público en la economía del 13.6% originalmente previsto por el presupuesto inicial para el período, hasta el vigente de 17.3%, se debe a tres factores fundamentales:

a.

Ampliación presupuestaria para gastos propios del funcionamiento del Estado por el equivalente al 1.0% del PIB.

b.

Ampliación presupuestaria para atender los gastos derivados de la emergencia sanitaria por 2.3% del PIB

61

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

c.

Aumento relativo del gasto como consecuencia de la contracción del PIB del país: 0.4% del PIB

Gráfica 4.1 Guatemala: comportamiento del tamaño del Gobierno Central 2011-2020 pres. Cifras en términos del PIB.

17.3%

18.0%

16.0%

14.2% 14.0% 13.6%

14.0%

15.0

12.8%

%

12.6% 12.6% 12.8% 13.2% 13.5%

12.0%

10.0%

8.0%

6.0%

4.0%

2.0%

0.0%

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

pres.

Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Finanzas Públicas y del Banco de Guatemala Al margen de los gastos extraordinarios ocasionados por la pandemia del Covid–

19, el presupuesto de egresos del primer año del Gobierno de Alejandro Giammattei alcanza el 15.7% del PIB, encontrándose muy por encima de los valores medios reportados por los gobiernos de sus antecesores. De la misma forma, el gasto planificado reporta un nivel de 15.0% del PIB, también muy por encima de los ejecutados por los dos gobiernos anteriores.

Al conocer esta situación, la pregunta que surge es si los aumentos presupuestarios previstos implican un cambio en la tendencia del comportamiento del gasto gubernamental en Guatemala y si dicho incremento plantea, al menos en expectativa primaria, un cambio de tendencia respecto de los gobiernos anteriores, especialmente en materia de atención a los compromisos derivados de la Agenda ODS 2030.

El análisis muestra inicialmente que el Gobierno de Otto Pérez Molina ejecutó un gasto medio de 13.6%, por encima del 13.0% de Jimmy Morales, que redujo significativamente la capacidad de ejecución del gasto público, incluso dejando de 62

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

atender el financiamiento normal de las actividades de mantenimiento de los servicios públicos. Por su parte, la propuesta vigente de presupuesto que ejecuta el Gobierno de Alejandro Giammattei implica un aumento del gasto público hasta 17.3% del PIB, al incluir las ampliaciones presupuestarias relacionadas con la atención del Covid–19, y hasta 15.0% del PIB al sustraerlas.

Al excluir las ampliaciones producto del Covid–19, pareciera existir cierto cambio en la tendencia de presencia pública en materia presupuestaria, al reportar un incremento del 1.0% del PIB, en los gastos de funcionamiento, respecto al promedio del último período presidencial y que se estima es producto de la necesidad de financiar la recuperación de muchos servicios públicos que dejaron de ser financiados por el Gobierno anterior; también se reporta un incremento en el gasto previsto para inversión el cual crece desde el 2.5% del PIB promedio ejecutado por el Gobierno anterior hasta el 3.6% del PIB considerado en el presupuesto; por su parte, también existe una interesante reducción de las transferencias al sector privado (al margen del gasto tributario que se otorga por medio de tratamientos tributarios diferenciados) que se contraen de 0.6% del PIB

promedio al 0.1% del PIB, al sustraer las transferencias vinculadas a la atención de la pandemia. El otro cambio financiero se observa en el incremento del nivel de pago de intereses de la deuda pública y que está relacionado con el incremento que se ha reportado, aunque leve, en las obligaciones del Estado en los últimos años.

Tabla 4.1 Guatemala: clasificación del gasto público del Gobierno Central promedio, ejecutado en los últimos períodos presidenciales.

Cifras en términos del PIB

Gobierno

Tipo de gasto

Otto

Jimmy

Alejandro Giammattei

Pérez

Morales

Sin

Total

Molina

C.

Covid–19

Funcionamiento

8.6

8.4

10.0

9.5

Intereses

1.5

1.6

1.8

1.8

Inversión directa

2.9

2.5

3.6

3.6

Transferencias al sector privado

0.6

0.6

2.0

0.1

Total 13.6

13.0

17.3

15.0

F u e n t e : Icefi con datos del Ministerio de Finanzas Públicas 63

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Al analizar el destino de los recursos del presupuesto de egresos del Estado (esto es, incluyendo el nivel de amortizaciones a la deuda pública), también se observa un cambio en la tendencia registrada respecto de los dos gobiernos anteriores, dado a que el Gobierno de Otto Pérez Molina reportó un valor medio de egresos del 14.1% del PIB, mientras que el de Jimmy Morales registró 13.6% del PIB. El primer presupuesto del gobierno actual, al margen de los gastos relacionados con la atención del Covid–19 se ubica en 15.7% del PIB, más de dos puntos por encima de promedio reportado en el anterior período gubernamental. Las principales variaciones se observan en las asignaciones para los rubros de educación, que pasó del 3.0% del PIB reportado en el Gobierno de Pérez Molina y 3.1% del Gobierno de Jimmy Morales al 3.6% reportado en el primer presupuesto de las autoridades actuales; en materia de salud que reporta un incremento del 0.2% del PIB respecto al período anterior; seguridad con 0.3% de incremento; aspectos económicos con 0.3% y otros destinos con un aumento de 0.6% del PIB.

Tabla 4.2 Guatemala: clasificación de los egresos del Gobierno Central ejecutado en los últimos períodos presidenciales, por finalidad.

Cifras en términos del PIB.

Gobierno

Alejandro

Rubro

Otto

Jimmy

Giammattei

Pérez

Morales

Molina

C.

Sin

Total

Covid–19

Amortización deuda

0.6

0.6

0.7

0.7

Intereses deuda

1.5

1.6

1.8

1.8

Educación

3.0

3.1

3.6

3.6

Salud

1.1

1.2

1.4

1.4

Seguridad

1.5

1.6

1.9

1.9

Defensa

0.3

0.3

0.3

0.3

Aspectos económicos

1.7

1.1

1.4

1.4

Otros

4.4

4.1

7.0

4.7

Total

14.1

13.6

18.0

15.7

Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Finanzas Públicas 64

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

El incremento en las asignaciones presupuestarias parece sugerir la intención del Gobierno actual de mejorar la atención a las obligaciones básicas del Estado contenidas en la Constitución Política de la República, y potencialmente con ello, atender los compromisos derivados de la Agenda ODS 2030. Sin embargo, los problemas propios de ejecución para un Gobierno que inicia funciones y que podrían desembocar en una baja ejecución de lo planificado, y la drástica caída de la ya exigua recaudación fiscal, podrían dar como resultado un menor nivel de gasto real. Así, aunque el análisis preliminar de los resultados previstos en el presupuesto público para 2020, parece sugerir un cambio de tendencia, los niveles de ejecución reportados a la fecha por el Ministerio de Finanzas Públicas, plantean la inquietud sobre la realidad de la ejecución total al final del ejercicio.

El principal factor que limita y ha limitado el crecimiento del nivel de gasto público es el bajo nivel de la recaudación tributaria del país, la que, incluso con una modificación acomodaticia del Producto Interno Bruto realizado por el Banco de Guatemala en los últimos años, reporta un nivel promedio de 10.8% para el período 2011-2019, sin incorporar al análisis los saldos pendientes de devolución de crédito fiscal del IVA a los exportadores y las retenciones practicadas en exceso por los agentes económicos, y que también se encuentran pendientes de devolver.

Así, con niveles crecientes de gasto público y bajos valores esperados de recaudación, se prevén, consecuentemente, valores crecientes de déficit fiscal para el presente ejercicio fiscal y los siguientes.

La situación se vuelve más delicada al observar que como resultado de los efectos de la pandemia, la caída de los precios internacionales del petróleo y el proceso normal de reacondicionamiento que vive la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) por la designación de nuevas autoridades al inicio del presente año, se espera una caída de la carga tributaria hasta el 9.7%-9.8% del PIB. La pérdida de recaudación durante 2020 se estima en unos Q6,300.0 millones, alrededor del 1.0% del PIB, lo que para efectos de cálculo de la carga tributaria se ve compensado parcialmente por la disminución del ritmo de la actividad económica.

65

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Gráfica 4.2. Guatemala: carga tributaria del Gobierno Central, período 2011-2020 est.

12.0%

10.9% 11.0% 11.1% 11.0% 10.4% 10.8% 10.8% 10.7% 10.6%

9.7%

10.0%

8.0%

6.0%

4.0%

2.0%

0.0%

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019 2020 est.

Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Finanzas Públicas

Si bien es cierto se espera alguna recuperación del ritmo de la recaudación en 2021, como consecuencia del llamado rebote de la actividad económica, no se vislumbra en el corto plazo ningún cambio estructural que produzca un incremento sustantivo de la recaudación.

El incremento del gasto para atender tanto los efectos de la crisis derivada de la pandemia como las ampliaciones del gasto propuestas por el Gobierno para atender las funciones normales del Estado y la disminución de la recaudación, producirán un incremento del déficit fiscal hasta niveles muy por encima de los acostumbrados por la política fiscal de Guatemala, muy en sintonía con las disposiciones de estabilidad financiera dispuestas por la Junta Monetaria.

Conforme los valores presupuestarios máximos, el nivel de déficit fiscal podría alcanzar hasta 5.8% del PIB, y 3.5% si se sustraen los gastos específicos para financiar la pandemia del Covid–19, este último muy por encima del promedio de 1.7% registrado en la última década. No obstante, la caída de la carga tributaria y sobre todos los problemas de ejecución normales de un Gobierno en su primer año de gestión, podrían hacer que el nivel del déficit fiscal se ubique alrededor del 5.0%

al final de 2020, el que, de todas formas, necesitó de endeudamiento para su financiamiento, también por encima de los valores acostumbrados.

66

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Gráfica 4.3. Guatemala: déficit fiscal del Gobierno Central, período 2011-2020 pres.

0.0%

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

pres.

-1.0%

-1.1%

-1.1%

-1.5%

-1.4%

-2.0%

-1.9%

-1.9%

-2.2%

-2.2%

-2.4%

-3.0%

-3.5%

-4.0%

-5.0%

-6.0%

-5.8%

F u e n t e : Icefi con datos del Ministerio de Finanzas Públicas Como consecuencia del aumento del déficit fiscal del Gobierno Central, se estima que, si se ejecutaran los montos considerados en el presupuesto de egresos para el período 2020, la deuda del Gobierno Central de Guatemala se ubicaría en alrededor del 31.3% del PIB. Dicha deuda, de no mediar los gastos de emergencia implementados por el Gobierno para atender la situación del Covid–19, se hubiese ubicado en 29.0% del PIB, el valor más alto de la historia moderna de Guatemala.

67

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Gráfica 4.4. Guatemala: comportamiento de la deuda del Gobierno Central, período 2011-2020 pres.

35.0%

31.3%

30.0%

26.0%

29.0%

24.0% 24.8% 25.2% 24.8% 24.9% 25.0% 24.7%

25.8%

25.0%

20.0%

15.0%

10.0%

5.0%

0.0%

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

pres.

F u e n t e : Icefi con datos del Ministerio de Finanzas Públicas El nivel de la deuda total del Gobierno Central, respecto del PIB, parece todavía no ser muy preocupante, sin embargo, cuando se analiza la capacidad del Estado, a partir de los valores recaudatorios, se observa que al final de 2020, la deuda representará alrededor de 3.25 veces los ingresos tributarios conseguidos en un año, muy por encima de los valores recomendados por las instituciones financieras internacionales (2.5 veces, máximo).

Otro elemento a analizar es la sostenibilidad de la deuda en el largo plazo.

Conforme los datos de la última década, se puede observar que el incremento anual medio de la deuda alcanzó 0.2% del PIB, que de todas formas en el largo plazo produciría una acumulación de la deuda por encima de la capacidad de pago del Estado. Sin embargo, solo en 2020 el nivel de incremento de la deuda será de 5.5% del PIB, de los cuales 3.2% devendrían del comportamiento normal del aparato fiscal. Para recuperar la estabilidad mantenida en la última década se hace necesario un incremento de los niveles de recaudación para garantizar la sostenibilidad fiscal de mediano plazo y por supuesto, para tratar de alcanzar ciertos niveles mínimos de suficiencia fiscal.

Finalmente, y aun cuando habrá que analizar con mayor detenimiento las evaluaciones posteriores de los organismos internacionales, se estima que en materia de transparencia fiscal han existido pequeños avances y fuertes retrocesos, que van desde la publicación de las cifras de ejecución presupuestaria 68

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

del país, incluyendo las derivadas de la ejecución de los programas de Covid–19 , hasta la falta de certeza sobre las asignaciones y otros valores presupuestarios, los que no obstante a existir un aparente proceso de discusión pública, no han sido determinados en forma transparente y con la participación ciudadana.

Complementariamente y aun cuando existen anuncios por parte de las autoridades del Ejecutivo para combatir la corrupción en el aparato público, la continua renovación de estados de emergencia que permiten la contratación y compras sin los mecanismos legales establecidos, dejan mucho espacio de discrecionalidad que pueden inducir a un aumento de los efectos perniciosos de las malas prácticas en las adquisiciones públicas. Sobre este último particular, la falta efectiva de un Plan de Combate a la Corrupción, entre otras cosas, sugiere que no existe un cambio de tendencia en la materia de transparencia fiscal.

4.2 La planificación pública de mediano plazo y la urgencia de mayores esfuerzos para cumplir con la Agenda

ODS

En septiembre de 2019, previo a la pandemia del Covid–19, el Ministerio de Finanzas Públicas dio a conocer su Marco Fiscal de Mediano Plazo 2020-2024

(MFMP), con el propósito de presentar la política fiscal de Guatemala en un horizonte de mediano plazo y colateralmente, contribuir a la predictibilidad y certeza de las decisiones de política fiscal, de tal forma que se pueda prever el efecto de las políticas de ingresos, gastos y financiamiento en la economía y en el desarrollo social. Adicionalmente, el MFMP establece que la política fiscal de mediano plazo de Guatemala está contenida en los principios y fundamentos del Plan Nacional de Desarrollo K’atun Nuestra Guatemala 2032, y prioriza el cumplimiento de la Agenda de Objetivos de Desarrollo Sostenible, adquiridas por el compromiso asumido por el Estado de Guatemala en 2015. (Minfin, 2019) Además, el MFMP estableció que las principales metas de la política fiscal para el período fiscal 2020-2024 son las siguientes: (Minfin, 2019, p.70-71) a.

Alcanzar una carga tributaria de al menos 10.5% para 2024, sin incluir una reforma tributaria que podría elevar aún más este indicador

b.

Promover que el gasto total se sitúe en promedio en no menos del 12.7% del PIB en el período indicado.

c.

Asegurar que el gasto social (educación, salud y vivienda) sea igual o mayor al 5% del PIB

69

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

d.

Alcanzar un gasto de capital no menor al 3.5% del PIB

e.

Lograr que el déficit fiscal en promedio se ubique en 2.0% del PIB

f.

Lograr un nivel de deuda pública no mayor al 30.0% de PIB

g.

Honrar con prioridad los compromisos de pago asociados a la deuda pública.

En su desarrollo, el MFMP plantea un nivel recaudatorio medio para el período 2020-2024 del 11.7% del PIB (datos ajustados a partir de la estimación del PIB

realizada por Icefi); gastos totales medios del orden del 14.5% del PIB; déficit fiscal del 1.9%, el cual es decreciente a partir del 2.4% esperado en 2020, y una deuda acumulada que alcanza el 28.9% del PIB en 2024 a partir del 28.2% esperado para 2020.

Tabla 4.3 Guatemala: principales resultados fiscales incluidos en el MFMP

2019-2024 del Ministerio de Finanzas Públicas.

Cifras en porcentajes del PIB

Rubro

2020

2021

2022

2023

2024

Ingresos Totales

11.9%

12.1%

12.3%

12.5%

12.7%

Corrientes

11.9%

12.1%

12.3%

12.5%

12.7%

Tributarios

11.2%

11.4%

11.7%

11.9%

12.1%

No Tributarios

0.7%

0.7%

0.6%

0.6%

0.5%

De Capital

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

Gastos Totales

14.6%

14.4%

14.5%

14.5%

14.5%

Déficit fiscal

-2.4%

-2.0%

-1.9%

-1.8%

-1.6%

Nivel acumulado de deuda

28.2%

28.6%

28.9%

29.0%

28.9%

F u e n t e : Icefi con datos del Ministerio de Finanzas Públicas y del Banco de Guatemala N o t a : Para la transformación en términos del PIB, se utiliza la estimación planteada por el Icefi en la sección 1

del presente documento.

Algunos de los datos esperados para 2020 por el Minfin en su MFMP y que fueron formulados previo al cambio de gobierno y a la pandemia del Covid–19, son muy similares a los valores estimados de cierre para el ejercicio fiscal 2020, al margen de los gastos realizados para atender la pandemia. Así, el MFMP partía del supuesto que los gastos alcanzarían el 14.6% del PIB, mientras que la estimación de Icefi, sin incluir los gastos para atender los efectos de la pandemia se ubica en 15.0% (con ejecución completa, por lo que es seguro que este valor será inferior); por su parte, el déficit fiscal planteado por el Minfin para 2020 es de 2.4%, mientras que el estimado sin considerar los efectos del Covid–19 alcanza 3.5%, pero éste 70

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

último incorpora una caída de cerca del 1.0% en la recaudación fiscal, que obviamente no fue considerado en el MFMP del Minfin. Finalmente, el nivel de deuda estimado por el Minfin, debidamente ajustado al crecimiento real de la economía era de 28.2%, mientras que el estimado por Icefi, dejando fuera los gastos extraordinarios relacionados con el Covid–19, es de 29.0%, éste último incorporando la disminución de la recaudación.

Lo anterior revela una disciplina fiscal muy rígida que debe ser evaluada en función de la responsabilidad de la política fiscal para potenciar mejores resultados en materia de desarrollo económico y bienestar social y ambiental.

El único aspecto que está muy lejos de la planificación realizada por el Minfin y que ha sido comentado por organismos nacionales e internacionales, como la principal debilidad del país, es el nivel recaudatorio. Las estimaciones del Minfin contemplan una media recaudatoria del 11.7% del PIB, fuertemente influenciada por una estimación de recaudación adicional por mejoras en la eficiencia administrativa de la SAT que oscila entre el 0.3% y el 0.7% del PIB.

Atendiendo al comportamiento recaudatorio que se estima cerrará en alrededor de 9.7% del PIB al final de 2020, luce extremadamente improbable que se cumpla la meta de 12.1% contemplada en la simulación el ejercicio 2024, pero si es muy probable que se cumpla el objetivo de alcanzar al menos una carga tributaria del 10.5% para 2024, incluso sin muchos esfuerzos administrativos, dado a que por lo menos la carga tributaria en 2021, por cuestiones de rebote debiera alcanzar entre 10.2% y 10.3% en 2021, por lo que con mejoras básicas escalonadas de alrededor de 0.1% del PIB para el período 2022-2024, se alcanzaría el objetivo, muy pobre, del MFMP del Minfin.

Complementariamente, es fácil observar que el nivel de gasto total previsto por el Minfin se ubica en un promedio de 14.5%, por lo que la meta del nivel del 12.7%

debiera ser sobrepasada con facilidad. En donde existirán problemas, si se pretende mantener el nivel del gasto planificado y no se logra una recuperación dramática de la recaudación, será en los niveles de déficit fiscal y en el acumulado de la deuda.

Si se asume una simulación, en donde a partir de la recuperación de las capacidades básicas de la administración tributaria, por esfuerzos propios y sin reformas fiscales, se alcanza un nivel recaudatorio de 10.8% en 2024 (promedio observado entre 2011-2019), la situación del déficit fiscal y de la acumulación de la deuda, podría volverse insostenible al cierre de 2024, manteniendo niveles de 71

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

déficit fiscal medios de 3.4% entre 2021 y 2024, y una acumulación de deuda pública de alrededor de 35.9% del PIB hacia 2024.

Tabla 4.4. Guatemala: simulación de resultados fiscales para el período 2021-2024, a partir de los valores estimados de cierre para

2020 y la planificación contenida en el MFMP del Minfin

Rubro

2020

2021

2022

2023

2024

Ingresos Totales

10.4%

10.8%

11.0%

11.2%

11.3%

Corrientes

10.4%

10.8%

11.0%

11.2%

11.3%

Tributarios

9.7%

10.1%

10.4%

10.6%

10.8%

No Tributarios

0.7%

0.7%

0.6%

0.6%

0.5%

De Capital

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

Gastos Totales

17.3%

14.4%

14.5%

14.5%

14.5%

Déficit fiscal

-5.8%

-3.6%

-3.4%

-3.4%

-3.2%

Nivel acumulado de deuda

31.3%

32.8%

34.0%

35.1%

35.9%

F u e n t e : Icefi con dados del Minfin y del Banco de Guatemala Aun cuando los resultados fiscales de Guatemala pudieran ser insostenibles en el mediano plazo, el déficit fiscal y la acumulación de la deuda podrían considerarse soportables si mejorara la situación social del país y, sobre todo, si se dan pasos decisivos hacia el cumplimiento de la Agenda ODS y el PND, a sabiendas que la inversión social redituará en el mediano plazo en mejoras en la producción y productividad, elevará el bienestar social general y ayudará a la gobernabilidad democrática y la cohesión social.

Lamentablemente, la estimación de la ejecución de los egresos previstos en el MFMP, no muestra un cambio significativo en la trayectoria de las asignaciones dirigidas a atender los objetivos fundamentales de la Agenda ODS, al mantener en esencia la misma estructura de las asignaciones presupuestarias, conforme la experiencia previa.

72

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Tabla 4.5 Guatemala: estructura de las asignaciones presupuestarias por dependencia, establecidas en el MFMP 2019-2024 del Minfin

Cifras en términos del PIB

Año

Entidad

2020 pres. 2021

2022

2023

2024

Presidencia de la República

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

Ministerio de Relaciones Exteriores

0.1%

0.1%

0.1%

0.1%

0.1%

Ministerio de Gobernación

1.0%

0.9%

0.9%

1.0%

1.0%

Ministerio de la Defensa Nacional

0.4%

0.4%

0.4%

0.4%

0.4%

Ministerio de Finanzas Públicas

0.1%

0.1%

0.1%

0.1%

0.1%

Ministerio de Educación

3.0%

2.8%

2.8%

2.7%

2.8%

Ministerio de Salud Pública y

Asistencia Social

1.7%

1.3%

1.4%

1.5%

1.6%

Ministerio de Trabajo y Previsión

Social

0.1%

0.1%

0.1%

0.1%

0.1%

Ministerio de Economía

0.5%

0.1%

0.1%

0.1%

0.1%

Ministerio de Agricultura,

Ganadería y Alimentación

0.3%

0.3%

0.3%

0.3%

0.3%

Ministerio de Comunicaciones,

Infraestructura y Vivienda

1.1%

1.0%

1.0%

1.0%

1.0%

Ministerio de Energía y Minas

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

Ministerio de Cultura y Deportes

0.1%

0.1%

0.1%

0.1%

0.1%

Secretarías y otras dependencias

del Ejecutivo

0.3%

0.3%

0.2%

0.2%

0.2%

Ministerio de Ambiente y Recursos

Naturales

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

Obligaciones del Estado a cargo

del Tesoro

5.6%

4.9%

4.9%

4.7%

4.6%

Servicios de la deuda pública

2.4%

2.3%

2.3%

2.4%

2.3%

Ministerio de Desarrollo Social

1.3%

0.2%

0.2%

0.2%

0.2%

Procuraduría General de la Nación

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

Total

18.0% 14.9% 15.0% 15.0% 15.0%

F u e n t e : Icefi con datos del Minfin y Banco de Guatemala Los datos de 2020 corresponden a los valores considerados en el Presupuesto de Ingresos y Gastos del Estado, con las ampliaciones incorporadas; los datos para el período 2021-2024 corresponden a las estimaciones del MFMP del Minfin en términos del PIB estimado por Icefi Las estimaciones del MFMP 2019-2024 muestran la falta de asignación de una mayor cantidad de recursos para los ministerios que se ocupan primariamente de la atención del bienestar de la población y especialmente de aquellos que están relacionados con el cumplimiento de los ODS.

En primer lugar, al Ministerio de Educación se le coloca una asignación media del 2.8% del PIB, en sintonía con los valores históricos para dicho ministerio, lo que preocupa ante la necesidad de atender la baja cobertura de la niñez y 73

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

adolescencia en los niveles primario y secundario del país; en similar situación se encuentra el Ministerio de Desarrollo Social que mantiene una asignación constante del 0.2% del PIB, lo que hace imposible que profundice su función, especialmente en el combate a la pobreza y a la pobreza extrema. Así también el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda recibe una asignación el 1.0% del PIB en todos los años, lo que nuevamente resulta insuficiente para atender el objetivo de promover el desarrollo de infraestructura económica y social y cerrar las brechas urbanas y rurales; finalmente el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social recibe una asignación media del 1.5%, aunque ésta sí es creciente, al pasar del 1.3% del PIB en 2021 al 1.6% en 2024, pero muy lejana de los estándares de gasto necesarios para garantizar este derecho.

Las asignaciones constantes a dichos ministerios, entre otros, permite intuir en forma inmediata que los recursos destinados para financiar el gasto social permanecerán constantes, lo que imposibilita cumplir los ODS y el plan de desarrollo nacional. Sobre este particular, debe recordarse que, conforme los datos de Cepal (2020b), el gasto público social medio para el período 2011-2018

alcanzó el 7.48% del PIB, destacando dentro del mismo los referentes a educación, a vivienda y servicios comunitarios y protección social, por lo que, de mantenerse las asignaciones presupuestarias razonablemente constantes, conforme lo establece el MFMP 2019-2024, el gasto público social también permanecerá de esa forma.

Tabla 4.6. Guatemala: gasto público social en términos del PIB, período 2011-2018

Concepto

2011 2012 2013 2014 2015 2016

2017

2018

Protección del

medio ambiente

0.15% 0.15% 0.14% 0.15% 0.14% 0.16%

0.19% 0.22%

Vivienda y

servicios

comunitarios

1.51% 1.60% 1.67% 1.61% 1.43% 1.41%

1.48% 1.43%

Salud

1.11% 1.07% 1.18% 1.12% 1.13% 1.15%

1.12% 1.16%

Actividades

recreativas,

cultura y

religión

0.25% 0.25% 0.21% 0.21% 0.18% 0.17%

0.17% 0.18%

Educación

2.93% 2.98% 2.97% 3.02% 3.06% 2.99%

3.00% 3.20%

Protección

social

1.58% 1.58% 1.55% 1.53% 1.29% 1.31%

1.36% 1.38%

Total

7.53%

7.63% 7.72% 7.64% 7.24% 7.21%

7.33%

7.57%

F u e n t e : Icefi con datos de Cepal

74

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

La falta de impacto efectivo sobre algunos de los objetivos sociales, con el gasto público social ejecutado, se puede observar en el mantenimiento prácticamente constante de los niveles de tasa neta de matriculación tanto para el nivel primario como secundario, al igual que el gasto público social en educación. Por ello, si conforme los datos del MFMP 2019-2024, las asignaciones para los ministerios relacionados, y, por ende, el gasto público social en educación, se mantiene constante en el mediano plazo, lo más probable es que los niveles de matriculación educativa permanecerán de la misma forma.

Tabla 4.7. Guatemala: tasa neta de matriculación escolar para los niveles primario y secundario, y gasto público social en

educación en términos del PIB, período 2011-2018

Concepto

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Tasa neta de

matrícula nivel

92.7

89.9

87.4

85.6

85.2

84.6

85.6

86.9

primario

Tasa neta de

matrícula nivel

42.2

42.7

42.9

43.1

44.1

43.9

43.6

43.8

secundario

Gasto público

social en

2.93% 2.98% 2.97% 3.02% 3.06% 2.99% 3.00% 3.20%

educación

F u e n t e : Icefi con datos de Cepal

El índice de cobertura de los servicios universales de salud de Guatemala prácticamente ha permanecido constante en la última década, en sintonía con el hecho que el gasto público en salud, se ha mantenido en niveles muy bajos. Por ello, aun cuando existe una mejora en la asignación prevista para los recursos de salud conforme el MFMP, se estima que dicho monto incremental será insuficiente para alcanzar la cobertura universal de los servicios básicos de salud en Guatemala.

75

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Gráfica 4.5. Guatemala: porcentaje de cobertura de los servicios básicos de salud y gasto público en salud en términos del PIB,

período 2000-2017

60.0

57.0

57.0

55.0

1.30%

1.28%

49.0

50.0

1.25%

41.0

40.0

1.20%

urart

PIB

30.0

l

obec

1.13%

1.13%

1.15%

1.13%

de

1.12%

%

% de 20.0

1.10%

10.0

1.05%

-

1.00%

2000

2005

2010

2015

2017

Cobertura de los servicios de salud

Gasto público en salud

F u e n t e : Icefi a partir de datos de Cepal

Finalmente, si se evalúa el comportamiento de los niveles de pobreza y pobreza extrema, en sintonía con el gasto público en protección social, y en convergencia con las asignaciones al Ministerio de Desarrollo Social, se denota que, a pesar de una pequeña mejora en el esfuerzo del Estado, los niveles de exclusión de la población permanecen relativamente constantes, en sintonía con el pobre desempeño de la actividad económica y sobre todo con los problemas de distribución del ingreso en el país.

Tabla 4.8. Guatemala: niveles de pobreza y pobreza extrema, y gasto público en protección social, período 2000-2014

Concepto

2000

2006

2011

2014

Pobreza general

56.2

51.0

53.7

59.3

Pobreza extrema

15.7

15.2

13.3

23.4

Gasto público en

1.15%

1.12%

1.58%

1.53%

protección social

F u e n t e : Icefi con base a datos de Cepal

76

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

En consecuencia, es urgente acordar socialmente una modificación en la planificación de mediano plazo de la política fiscal de Guatemala, para dejar atrás el actual horizonte de asignaciones fiscales constantes, en el que imposible es alcanzar los ODS y la agenda de desarrollo nacional. Por ello, al margen de la necesaria optimización del gasto, incluyendo dentro de dicho particular la evaluación de la eficacia del mismo y el combate frontal a la corrupción, se hace indispensable pensar en una mayor movilización de recursos para atender los compromisos del Estado de Guatemala en materia de desarrollo.

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, de la que el Estado de Guatemala es signatario, se vincula con la Agenda de acción suscrita en Addis Abeba en 2015, y conmina a las naciones del mundo a avanzar hacia un mayor y mejor financiamiento del desarrollo sostenible, desafío presente en la mayor parte de los Estados actuales. Así, entre los principales compromisos asumidos por el Estado de Guatemala en esta materia se encuentran: mejorar la administración de los ingresos mediante sistemas impositivos modernizados y progresivos; mejores políticas fiscales y una recaudación más eficiente de impuestos; mejora de la equidad, la transparencia, la eficiencia y la eficacia de los sistemas impositivos ampliando la base tributaria y prosiguiendo la labor destinada a integrar el sector informal en la economía formal; redoblar los esfuerzos encaminados a reducir sustancialmente las corrientes financieras ilícitas para 2030, con miras a su posible eliminación, en particular luchando contra la evasión de impuestos y la corrupción mediante el fortalecimiento de la regulación nacional y el aumento de la cooperación internacional; ampliar la cooperación internacional en cuestiones de tributación; reducir las oportunidades para eludir impuestos y estudiar la posibilidad de incluir cláusulas contra el abuso en todos los acuerdos fiscales; y, establecer metas y plazos definidos a nivel nacional con miras a aumentar los ingresos nacionales como parte de sus estrategias nacionales de desarrollo sostenible.

4.3 Los potenciales espacios fiscales para el

financiamiento del desarrollo, en el período

2021-2030

El análisis de la sección anterior permite concluir en dos aspectos fundamentales: a) que los resultados de la política fiscal deben vincularse de mejor manera con la intención manifiesta del Estado de atender a los compromisos derivados de la Agenda 2030, de los ODS y consecuentemente del PND, y b) que para atender 77

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

dichos compromisos será necesario impulsar una profunda reforma fiscal que involucre la creación de espacios fiscales, poniendo particular atención a la necesaria recuperación y fortalecimiento de la SAT.

El MFMP 2019-2024 del Minfin, aunque fue formulado en condiciones socioeconómicas anteriores al aparecimiento de la pandemia del Covid–19, presenta las asignaciones sugeridas por el Minfin, asegurando aparentemente la sostenibilidad de la deuda en el plazo de referencia. Sin embargo, esta senda fiscal no logra la atención de los ODS y tiene otra falencia: la planificación realizada por el Minfin recae en la capacidad limitada de la SAT, por lo que, al someter a una prueba de estrés dicho escenario, ahora extendiéndolo hasta 2030, permitiría concluir que con un nivel de gasto constante del 14.5% del PIB, la limitada capacidad de la SAT, establecida en la estimación en torno a un potencial del 10.8% del PIB, acorde a la experiencia histórica de la última década, produce un incremento sostenido de la deuda de hasta el 39.4% del PIB en 2030, que conduce a una condición de insostenibilidad de la deuda pública.

Tabla 4.9 Guatemala: escenario fiscal pasivo para el período 2021-2030.

Cifras en términos del PIB

Rubro

2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030

Ingresos

Totales

10.8% 11.0% 11.2% 11.3% 11.3% 11.3% 11.3% 11.3% 11.3% 11.3%

Corrientes

10.8% 11.0% 11.2% 11.3% 11.3% 11.3% 11.3% 11.3% 11.3% 11.3%

Tributarios

10.1% 10.4% 10.6% 10.8% 10.8% 10.8% 10.8% 10.8% 10.8% 10.8%

No

Tributarios

0.7% 0.6% 0.6% 0.5% 0.5% 0.5% 0.5% 0.5% 0.5% 0.5%

De Capital

0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%

Gastos

Totales

14.4% 14.5% 14.5% 14.5% 14.5% 14.5% 14.5% 14.5% 14.5% 14.5%

Déficit fiscal -3.6% -3.4% -3.4% -3.2% -3.2% -3.2% -3.2% -3.2% -3.2% -3.2%

Nivel

acumulado

de deuda

32.8% 34.0% 35.1% 35.9% 36.6% 37.2% 37.8% 38.3% 38.9% 39.4%

F u e n t e : Icefi con datos del Minfin y del Banco de Guatemala 78

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

La condición básica de sostenibilidad de la deuda pública descansa en el supuesto de que el valor actual de la sumatoria de ingresos públicos futuros es equivalente al valor actual de la sumatoria de los gastos públicos. De allí que la deuda de Guatemala sería sostenible, si y solo si, existe la posibilidad de incrementar la recaudación de tal forma que compense el aumento considerado en el nivel de gastos. Por ello, la mayor parte de los gobiernos han apostado a la sostenibilidad de la deuda reduciendo el nivel de gasto, para acomodarlo al valor actual de los ingresos en condiciones de inmutabilidad, logrando mantener el saldo de la deuda relativamente constante. Esta medida limita la capacidad de la administración pública para atender las necesidades y mitigar los riesgos que enfrenta la población y, por supuesto, impide atender los compromisos de cumplimiento de los ODS y del plan nacional de desarrollo.

Para que el escenario fiscal pasivo —presentado en la tabla 4.8— garantice la sostenibilidad de la deuda, se exigiría el incremento de los ingresos públicos o la disminución de los gastos por cerca de 1.5% del PIB a partir de 2025 (9.0%

acumulado), para recuperar el nivel de deuda de 2020 y por ende seguir considerando manejable los niveles de esta. Sobre la limitada cantidad de recursos tributarios, debe recordarse que tanto diferentes organismos internacionales, entre ellos el FMI, como las agencias calificadoras de riesgo, reconocen la necesidad de incrementar los niveles tributarios del país para garantizar la sostenibilidad de la deuda y, además, para promover el desarrollo en el país.

Así, en su revisión del Artículo IV realizada en 2019, el FMI (2019) consideró necesario crear espacios fiscales, equivalente al 3.5% del PIB, por medio de la elevación de la recaudación tributaria y la mejora de la eficiencia del gasto; para el efecto, de acuerdo al análisis presentado, la SAT debe redoblar esfuerzos para combatir la evasión, racionalizar los incentivos tributarios y exenciones. El Estado debe implementar una reforma tributaria comprensiva que sea utilizada para financiar un gasto bien planificado, dadas la escala de las brechas sociales y de infraestructura que existen en el país. Como parte de su evaluación, el FMI incluye en su anexo IV una tabla que plantea una propuesta de reforma tributaria, la que, según sus anotaciones, debe incorporar medidas adicionales para alcanzar 1.0%

del PIB adicional, para alcanzar 4.5% del PIB, monto que estiman necesario para atender los propósitos de sostenibilidad de la deuda, y cobertura de los gastos para atender la brecha social y de infraestructura.

79

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Tabla 4.10 Guatemala: propuesta de reforma tributaria planteada por el FMI para crear espacios fiscales para el Gobierno Central.

Cifras en términos del PIB

Concepto

Rendimiento fiscal

Incremento del Impuesto al Valor Agregado (IVA) al 15%

1.20

Elevación de tasas del Impuesto Sobre la Renta (ISR) de

0.90

personas individuales (al 7.5%, 20% y 32.5%)

Incremento del Impuesto a la Distribución de Petróleo

0.40

Elevación de las tasas del ISR para actividades lucrativas en 3%

0.40

Impuesto para las telecomunicaciones al 10%

0.20

Inclusión de los selectivos al consumo en la base del IVA

0.15

Aplicación del régimen simplificado solo para personas

0.10

individuales y elevación al 10%

Introducción de facturación electrónica

0.05

Incremento del impuesto a las bebidas no alcohólicas

0.05

Exclusión del IUSI de las deducciones del Impuesto de

0.05

Solidaridad

Total

3.50

F u e n t e : Icefi a partir del FMI (2019).

Al margen de estar de acuerdo o no, con algunas de las propuestas sugeridas por el FMI, desde una perspectiva de progresividad y dado al impacto que podría implicar sobre el bienestar de los grupos más vulnerabilizados del país, es innegable que, dada la realidad fiscal del Estado guatemalteco y la urgencia de obtener espacios fiscales para financiar los ODS, resulta impostergable la adopción de una serie de medidas que impulsen la recaudación en el mediano y largo plazo, con valores esperados de incremento recaudatorio a partir de 2022, al margen del incremento que deberá producirse como resultado de la recuperación de las capacidades de la SAT.

En ese sentido, recientemente el Icefi (2020) presentó una propuesta de reformas tributarias que, en forma complementaria o alternativa a la presentada por el FMI, representaría la obtención de recursos que podrían ser utilizados para el financiamiento de los programas asociados al cumplimiento de los ODS. Entre las propuestas sugeridas por el Icefi están:

a.

Duplicación del Impuesto a la Circulación de Vehículos (ICV): Se obtendría a partir de la derogatoria del Decreto 1-2013 del Congreso de la República que otorgó un descuento del 50.0% en el pago del ICV y que aún continúa vigente. Su efecto fiscal es inmediato a partir del ejercicio fiscal siguiente a su aprobación y rendiría el equivalente anual al 0.13% del PIB.

80

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

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b.

Aplicación del cobro del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en las ventas en territorio guatemalteco, de los servicios digitales, como Amazon Prime, Netflix, Spotify, Google, entre otros. Estos servicios se venden en territorio guatemalteco y no facturan, por lo que en la práctica representan una forma de contrabando. También es apropiada la evaluación posterior del cobro de una tasa simplificada del ISR. Se estima que su efecto fiscal anual mínimo ascenderá a 0.02% del PIB

c.

Elevación de los impuestos a la distribución de bebidas alcohólicas y no alcohólicas: Se pretende la duplicación del impuesto para financiar en forma directa la universalización de los servicios de salud pública y su vigencia sería al mes siguiente de la aprobación de la reforma. Se estima que rendiría 0.14% del PIB anual.

d.

Fortalecimiento de la fiscalización de la SAT por medio de la intensificación del uso de la factura electrónica: Por medio de la masificación de los cruces de información y el uso efectivo de la información bancaria para control y fiscalización, la SAT debe implementar una estrategia efectiva para la reducción de la evasión en el IVA y en el ISR. Se estima que, como resultado de la estrategia, se debiera producir una reducción de la evasión anual mínima del 3% en ambos impuestos, lo que rendiría un estimado anual mínimo del 0.46% del PIB.

e.

Combate a los flujos ilícitos de capitales: por medio de la implementación de nuevos controles y aplicación efectiva de la legislación de precios de transferencia, así como un endurecimiento del tratamiento a las operaciones que realizan algunos contribuyentes con territorios considerados como paraísos fiscales. Se estima que como resultado de la implementación se podría obtener un rendimiento anual del 0.05% del PIB.

f.

Eliminación de las deducciones innecesarias del ISR que funcionan como escudos fiscales: Se obtiene a través de una reforma tributaria que elimine las deducciones fiscales consideradas como escudos fiscales innecesarios, entre los que destacan los asociados a remuneraciones o gastos de propietarios; propaganda innecesaria, imputaciones excesivas, entre otras.

Tendría efecto a partir del período fiscal siguiente a la aprobación de la reforma y reportaría un nivel recaudatorio anual del 0.25% del PIB.

81

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y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

g.

Eliminación de gastos tributarios no justificados: Eliminación de los gastos tributarios que implican una violación a los principios tributarios de generalidad y de capacidad de pago, consagrados en la Constitución Política, y en los que, no se han realizado las evaluaciones pertinentes para demostrar que efectivamente han tenido una relación de beneficio/costo positivo. Se estima que podría obtenerse un rendimiento máximo anual del 0.96% del PIB.

h.

Aumento de la tasa marginal máxima del ISR para los contribuyentes que reporten ingresos mayores a Q5.0 millones. Se recomienda una elevación de las tasas marginales máximas de los diferentes regímenes de la siguiente forma: hasta el 30.0% para el régimen general del ISR exclusivamente para las empresas que reporten ganancias superiores a Q5.0 millones, y hasta el 10% para el régimen simplificado y las rentas de trabajo para los contribuyentes que reporten Q.5.0 millones o más de ingresos brutos y Q600,000.0 o más de salarios pagados. La medida produciría un rendimiento anual del 0.28% del PIB.

i.

Aumento del Impuesto a la Distribución de Cemento: elevación del impuesto hasta Q.3.00 por saco de 60 kilogramos. Tendría efecto a partir del mes siguiente a su vigencia. La medida produciría un rendimiento anual del 0.02% del PIB.

j.

Establecimiento del Impuesto a las Telecomunicaciones: por el equivalente al 10% de la facturación. La base de cálculo sería la facturación de los servicios digitales que prestan las telefónicas del país. Tendría efecto a partir del mes siguiente a la fecha de su aprobación y reportaría un rendimiento anual del 0.2% del PIB.

Como producto potencial de la implementación de las medidas antes descritas, se estima que podría obtenerse un rendimiento tributario adicional por 2.5% del PIB y que podría esperarse a partir de 2022, lo que implicaría un ingreso adicional para las arcas fiscales del orden de 22.6% del PIB durante el período 2022-2030. Estos recursos movilizados podrían ser utilizados para financiar los programas que forman parte de los programas presupuestarios para el cumplimiento de los ODS

y del plan nacional de desarrollo.

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y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Tabla 4.11 Guatemala: estimación del efecto recaudatorio por reforma tributaria propuesta.

Cifras en términos del PIB.

Rubro

% del PIB

Duplicación del Impuesto a la Circulación de Vehículos

0.130%

Aplicación del IVA a servicios digitales

0.020%

Duplicación impuestos a las bebidas

0.140%

Fortalecimiento de fiscalización por uso de factura electrónica 0.460%

Combate a los flujos ilícitos de capitales

0.050%

Eliminación de deducciones innecesarias en el ISR

0.250%

Eliminación de gastos tributarios no justificados

0.960%

Aumento de la tasa marginal máxima del ISR para rentas superiores 0.280%

Aumento del impuesto a la distribución de cemento

0.020%

Creación del Impuesto a las telecomunicaciones

0.200%

Suma

2.510%

F u e n t e : Icefi con datos del Minfin, Banguat y la SAT.

También resulta recomendable la evaluación de la reestructuración del ISR para personas individuales y del régimen simplificado, para evitar el arbitraje y la existencia de precios de transferencia internos. Asimismo, si la recuperación del nivel de bienestar de la población avanza satisfactoriamente, podría implementarse una reforma a la tasa del IVA, especialmente en el rubro de bienes suntuarios.

Es pertinente iniciar con la evaluación del impuesto para el consumo de productos de alto contenido calórico, que es utilizado en otras latitudes para financiar colateralmente los servicios de la salud y de impuestos ambientales para reducir la contaminación que afecta el bienestar de la población.

Finalmente, la estimación incluye la recuperación básica de las capacidades de la SAT y un esfuerzo extraordinario en la reducción de la evasión, sin embargo, no incluye otros esfuerzos necesarios que deben ser emprendidos por el Estado y que implican entre otras cosas, la definición de una estrategia para la formalización económica y de reducción efectiva del contrabando, por lo que el valor considerado en este escenario, podría considerarse un piso que puede ser ampliado a partir de las decisiones que implementen las autoridades.

83

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

5.

Las acciones indispensables del

Estado para promover los ODS y

buscar el logro del PND

84

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

A pesar de la voluntad manifiesta por las autoridades del Gobierno de Guatemala, no existe un cambio significativo en la trayectoria de los diferentes indicadores que pueden ser utilizados para promover la atención efectiva de los ODS y de las metas contenidas en el PND. De esa forma, puede observarse, que, salvo excepciones, los estándares de punto de partida en 2015 que debieron considerarse como indicador básico de monitoreo para mostrar avance en el trabajo de atención a las deficiencias socioeconómicas de la población, se han mantenido relativamente constantes, y luego del impacto de la pandemia del Covid–19, en muchos casos, los mismos reportan retrocesos haciendo todavía más difícil el cumplimiento de los compromisos suscritos.

Gran parte de la falta de resultados se debe a la pobre movilización de recursos domésticos que ha conseguido el Estado de Guatemala en los últimos años para financiar los programas destinados al cumplimiento de los ODS, por lo que, en esencia, los presupuestos de 2016 a la fecha, muestran pequeños e insuficientes cambios que no producen una transformación estructural. Para atender de manera exitosa el cumplimiento de los ODS y de las metas del PND, el Estado de Guatemala debe plantearse un redireccionamiento de las políticas públicas y particularmente de la política fiscal del país. Por ello, Icefi recomienda que el gobierno y la sociedad en su conjunto estudien los siguientes pasos decisivos: 1. Avanzar hacia una efectiva planificación del desarrollo que permita la conexión entre las metas del PND, los ODS y la política fiscal (ingresos, gasto, deuda y transparencia). Esta planificación debe ser interanual y mostrar no solo los indicadores de base y las metas hacia 2030, sino también los indicadores de proceso y control para cada año de la década siguiente (2021-2030), de tal forma que se pueda evaluar, sin demora, los avances sobre cada temática. Dicha planificación debe contemplar con claridad las acciones previstas y sobre todo los recursos que el Estado designará para la atención de cada uno de los compromisos suscritos.

Aunque en el MFMP 2019-2024 se argumenta que la planificación contempla la atención a los compromisos suscritos por el Estado, este instrumento no muestra efectivamente que exista dicha conexión; especialmente del cómo la misma asignación de recursos contenida en el presupuesto y en la planificación multianual de la política fiscal, se pretenden obtener los resultados que lleven al país hacia estadios superiores de desarrollo.

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Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

2. La planificación para el desarrollo debe partir de la cuantificación efectiva de las brechas para atender la Agenda 2030 y las metas del PND, pero principalmente del esfuerzo financiero que debe realizar el Estado para cubrir las mismas. Por ello, es una tarea impostergable del Estado la cuantificación física y financiera de las brechas para cumplir con los ODS, así como el establecimiento en forma explícita de la programación anual de resultados mínimos esperados para alcanzar los objetivos propuestos, así como del nivel mínimo de gasto que debe asignarse en cada presupuesto para la atención de estos.

3. En la coyuntura sanitaria actual, se recomienda que, con urgencia, el Estado de Guatemala, por medio de Segeplan, realice una evaluación de los efectos que la pandemia del Covid–19 ha causado sobre los indicadores y variables relacionadas con el cumplimiento de los compromisos de la Agenda 2030 y el PND, proponiendo en forma decidida las medidas y disposiciones que permitan la corrección del rumbo, para garantizar el alcance de dichos compromisos hacia 2030.

4. Lograr un esfuerzo significativo en la movilización de recursos, domésticos y externos, con el fin de que sean logrados exitosamente los ODS y el PND.

En general, los recursos que el Estado ha asignado en los últimos años en materia de gasto social, han permanecido prácticamente sin variación, como tal, los resultados de los indicadores que muestran la trayectoria de las variables relacionadas con los ODS, se muestran en forma similar. Por ello, el camino para alcanzar los compromisos de dicha agenda y del PND, pasa por la recuperación efectiva de la SAT y la decisión de política fiscal de impulsar medidas que tiendan a crear espacios fiscales para financiar los programas necesarios, al margen del gasto de mantenimiento que hoy ya se incluye en los presupuestos generales del Estado. Para el efecto, el Icefi plantea la ejecución mínima de diez reformas fiscales (incluye fortalecimiento de la SAT) que implicarían la obtención para el período 2022-2030 del 22.6% del PIB para financiar la ejecución de los programas que permitirían alcanzar, al menos parcialmente los compromisos adquiridos. Esta estrategia de movilización de recursos garantizaría, además, la sostenibilidad de la deuda, a niveles similares de 2020.

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Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

5. Fortalecer a la Segeplan para lograr un monitoreo efectivo de los resultados obtenidos en el camino hacia la atención los ODS y el PND; y utilizar este monitoreo para reajustar la planificación y los presupuestos relacionados con cada meta de desarrollo. En materia estadística, para lograr el mejor monitoreo posible, es urgente la revitalización del Sistema Estadístico Nacional, en donde el INE y otras dependencias, entre ellas los ministerios que generan información permanente, tengan la capacidad de suministrar como mínimo en forma anual, la situación de los indicadores a los que se les dé seguimiento por parte de Segeplan en función de las metas de desarrollo establecidas.

6. Fortalecer la transparencia en la utilización de los recursos que son destinados al cumplimiento de los ODS, destacando, de ser posible, programas presupuestarios específicos para la asignación de los mismos, al margen de los gastos indispensables para el mantenimiento administrativo del trabajo del sector público. En este sentido, la utilización del presupuesto por resultados es fundamental.

7. En el marco de una transparencia más efectiva, y para toda la gestión pública, es urgente la aprobación de una Política Nacional de Transparencia y un Plan Nacional para el Combate a la Corrupción, con indicadores y metas específicas que permitan su monitoreo, a fin de que los recursos de los que dispone el Estado sean utilizados apropiadamente y se rinda cuentas a la sociedad de manera efectiva.

En general, el Estado de Guatemala necesita retomar la experiencia del diálogo fiscal, en esta ocasión, tomando como base la obligación de cumplir la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, los ODS y el Plan Nacional de Desarrollo. El cumplimiento de la agenda de desarrollo constituye para cualquier Estado un elemento vital para lograr legitimidad frente a la sociedad, gobernabilidad democrática y una perspectiva económica y social exitosa. Si bien, el Gobierno de turno constituye un actor determinante para el diálogo fiscal, no es el único: los partidos políticos, las organizaciones empresariales y de trabajadores, los movimientos sociales, las iglesias, la academia y los centros de pensamiento deben jugar un rol protagónico para construir un nuevo consenso social en torno al desarrollo y los nuevos derechos y responsabilidades que esta demanda.

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Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

6. Referencias bibliográficas

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educacion-distancia-podria-agravar-crisis-aprendizaje.

90

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Anexo 1

Guatemala: aumento del número de personas en

situación de pobreza, en 2020, por municipio, con

una caída del producto del 2.5%

E s c e n a r i o o f i c i a l :

E s c e n a r i o b as e

c a í d a d e l p r o d u c t o

D i f e r e n c i a l

p o r 2 . 5 %

M u n i c i p i o

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m o

m o

m o

m o

m o

m o

Agua Blanca

9,827

964

5,562

9,447

1,359

5,547

-380

395

-15

Aguacatán

10,184 17,012 22,406

9,711 18,261 21,630

-473

1,249

-776

Asunción Mita

30,345

2,407 15,523 29,081

3,743 15,451

-1,264

1,336

-72

Atescatempa

9,600

1,605

7,197

9,177

2,082

7,143

-423

477

-54

Ayutla

22,468

992 13,566 21,422

2,092 13,512

-1,046

1,100

-54

Barril as

9,966 50,809 40,058

9,582 52,507 38,744

-384

1,698 -1,314

Cabañas

4,268

3,044

6,329

4,062

3,432

6,147

-206

388

-182

Cahabón

3,014 44,872 17,018

2,890 45,701 16,313

-124

829

-705

Camotán

4,208 35,842 16,071

4,104 36,461 15,556

-104

619

-515

Canillá

3,483

3,914

4,774

3,411

4,107

4,653

-72

193

-121

Catarina

12,819

1,368 15,827 12,225

2,534 15,255

-594

1,166

-572

Chahal

1,829 17,497

7,308

1,764 17,813

7,057

-65

316

-251

Chajul

2,375 31,582 12,701

2,299 32,157 12,202

-76

575

-499

Champerico

12,231

4,077 16,507 11,773

5,030 16,012

-458

953

-495

Chiantla

19,496 26,172 41,778 18,687 28,541 40,218

-809

2,369 -1,560

Chicacao

13,279

9,176 38,276 12,745 11,593 36,393

-534

2,417 -1,883

Chicamán

4,065 22,585 13,081

3,955 22,990 12,786

-110

405

-295

Chiché

3,199 15,472 10,975

3,028 16,235 10,383

-171

763

-592

Chichicastenango

17,657 70,173 53,705 16,543 75,456 49,536

-1,114

5,283 -4,169

Chinique

2,818

4,428

4,136

2,682

4,650

4,050

-136

222

-86

Chiquimula

45,080 31,463 34,911 43,262 33,869 34,323

-1,818

2,406

-588

Chisec

5,065 54,378 25,110

4,822 56,093 23,638

-243

1,715 -1,472

101,54

Cobán

54,799 97,158 59,839 52,341

7 57,908

-2,458

4,389 -1,931

Colotenango

2,550 19,672 12,605

2,438 20,166 12,223

-112

494

-382

Comapa

6,306 10,873 15,028

6,105 11,568 14,534

-201

695

-494

Comitancil o

4,964 25,061 29,443

4,765 26,353 28,350

-199

1,292 -1,093

91

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

E s c e n a r i o o f i c i a l :

E s c e n a r i o b as e

c a í d a d e l p r o d u c t o

D i f e r e n c i a l

p o r 2 . 5 %

M u n i c i p i o

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P o b r e

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m o

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m o

Concepción Huista

2,658

6,723

9,534

2,513

7,219

9,183

-145

496

-351

Concepción las Minas

6,531

986

4,174

6,336

1,279

4,076

-195

293

-98

Concepción Tutuapa

5,076 29,446 33,607

4,952 29,979 33,198

-124

533

-409

Conguaco

2,566 12,141

8,745

2,466 12,548

8,438

-100

407

-307

Cubulco

10,970 14,770 29,127 10,493 16,243 28,131

-477

1,473

-996

Cuilco

11,976 19,252 29,167 11,560 20,619 28,216

-416

1,367

-951

Cunén

4,376 21,367 15,712

4,207 22,139 15,109

-169

772

-603

Cuyotenango

15,580

1,802 16,041 14,623

3,175 15,625

-957

1,373

-416

Dolores

8,405

6,207 12,286

8,121

6,915 11,862

-284

708

-424

El Adelanto

1,709

1,644

3,147

1,631

1,777

3,092

-78

133

-55

El Asintal

10,165

5,759 20,955

9,780

6,830 20,269

-385

1,071

-686

El Chal

5,810

1,862

6,147

5,550

2,320

5,949

-260

458

-198

El Chol

4,824

441

4,272

4,638

680

4,219

-186

239

-53

El Estor

7,303 45,899 20,036

6,996 47,009 19,233

-307

1,110

-803

El Progreso

15,364

1,024

5,703 14,818

1,607

5,666

-546

583

-37

El Quetzal

5,259

4,546 13,706

5,078

5,186 13,247

-181

640

-459

El Tumbador

11,504

6,165 26,726 11,075

7,870 25,450

-429

1,705 -1,276

Esquipulas

24,813 10,327 18,218 23,715 11,633 18,010

-1,098

1,306

-208

Esquipulas Palo

Gordo

5,763

937

6,192

5,535

1,376

5,981

-228

439

-211

Estanzuela

6,488

404

2,905

6,277

675

2,845

-211

271

-60

Flores

24,682

2,310 10,838 23,660

3,259 10,911

-1,022

949

73

Fray Bartolomé de

Las Casas

6,373 38,790 20,974

6,005 39,972 20,160

-368

1,182

-814

Granados

7,310

1,110

5,171

7,070

1,438

5,083

-240

328

-88

Gualán

18,015 10,957 16,669 17,278 12,166 16,197

-737

1,209

-472

Huehuetenango

84,945

3,219 29,345 81,160

6,543 29,806

-3,785

3,324

461

Huité

2,656

3,796

5,018

2,536

4,072

4,862

-120

276

-156

Ipala

11,520

1,780

9,109 11,193

2,310

8,906

-327

530

-203

Ixcán

14,210 37,021 48,231 13,546 39,731 46,185

-664

2,710 -2,046

Ixchiguán

3,592

6,114 12,668

3,496

6,582 12,296

-96

468

-372

Jacaltenango

16,534

4,718 15,915 15,816

5,752 15,599

-718

1,034

-316

Jalapa

52,615 36,249 70,495 50,476 40,590 68,293

-2,139

4,341 -2,202

Jalpatagua

12,867

4,736 11,215 12,332

5,517 10,969

-535

781

-246

92

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

E s c e n a r i o o f i c i a l :

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M u n i c i p i o

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Jerez

3,353

436

2,520

3,205

651

2,453

-148

215

-67

Jocotán

4,536 46,202 15,543

4,350 46,914 15,017

-186

712

-526

Joyabaj

16,281 30,845 35,238 15,814 32,249 34,301

-467

1,404

-937

Jutiapa

50,759 31,958 62,742 48,820 35,878 60,761

-1,939

3,920 -1,981

La Blanca

10,790

1,610 16,712 10,235

2,801 16,076

-555

1,191

-636

La Democracia

18,304 13,141 23,969 17,513 14,536 23,365

-791

1,395

-604

La Libertad

31,292 25,714 53,164 30,106 28,534 51,530

-1,186

2,820 -1,634

La Reforma

4,125

3,064 10,729

3,940

3,522 10,456

-185

458

-273

La Unión

2,875 18,595 12,102

2,779 18,957 11,836

-96

362

-266

Lanquín

975 17,158

5,966

960 17,363

5,776

-15

205

-190

Las Cruces

9,292

6,438 16,984

8,898

7,400 16,416

-394

962

-568

Livingston

15,627 31,416 26,445 14,920 33,083 25,485

-707

1,667

-960

Los Amates

22,128 15,007 23,746 21,244 16,415 23,222

-884

1,408

-524

Malacatán

28,940 10,497 53,371 27,695 13,553 51,560

-1,245

3,056 -1,811

Malacatancito

6,900

3,630

8,582

6,608

4,257

8,247

-292

627

-335

Mataquescuintla

15,900

5,147 20,786 15,203

6,362 20,268

-697

1,215

-518

Mazatenango

45,378

2,656 28,727 43,317

5,113 28,331

-2,061

2,457

-396

Melchor de Mencos

13,971

2,624 11,637 13,381

3,454 11,397

-590

830

-240

Monjas

15,337

1,511 10,420 14,674

2,297 10,297

-663

786

-123

Morales

44,806 16,098 39,441 42,677 19,073 38,595

-2,129

2,975

-846

Moyuta

14,044

8,361 17,376 13,500

9,320 16,961

-544

959

-415

Nentón

6,827 17,360 21,492

6,507 18,468 20,704

-320

1,108

-788

Nuevo Progreso

7,329

4,186 18,546

7,040

5,093 17,928

-289

907

-618

Nuevo San Carlos

11,545

5,734 22,286 10,891

7,107 21,567

-654

1,373

-719

Ocós

5,519

279

5,043

5,242

681

4,918

-277

402

-125

Olopa

2,683 16,529

8,297

2,593 16,850

8,066

-90

321

-231

Pachalum

5,615

674

2,542

5,451

866

2,514

-164

192

-28

Pajapita

9,101

1,692 10,924

8,721

2,490 10,506

-380

798

-418

Panzós

3,338 52,937 15,567

3,175 53,682 14,985

-163

745

-582

Pasaco

2,860

1,730

4,264

2,711

1,968

4,175

-149

238

-89

Patulul

16,185

2,504 21,976 15,361

3,992 21,312

-824

1,488

-664

Patzité

616

3,037

2,491

547

3,181

2,416

-69

144

-75

Petatán

1,562

1,339

3,465

1,493

1,561

3,312

-69

222

-153

93

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

E s c e n a r i o o f i c i a l :

E s c e n a r i o b as e

c a í d a d e l p r o d u c t o

D i f e r e n c i a l

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M u n i c i p i o

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Poptún

23,079

9,303 19,727 22,060 10,652 19,397

-1,019

1,349

-330

Pueblo Nuevo

4,171

376

6,766

3,988

830

6,495

-183

454

-271

Puerto Barrios

68,795

5,871 25,021 65,852

8,061 25,774

-2,943

2,190

753

Purulhá

4,989 31,302 20,530

4,726 32,241 19,854

-263

939

-676

Quesada

10,108

2,407 10,195

9,704

3,070

9,936

-404

663

-259

Quezaltepeque

9,038

5,910 13,095

8,737

6,654 12,652

-301

744

-443

Rabinal

12,871

6,565 21,337 12,211

7,966 20,596

-660

1,401

-741

Raxruhá

3,283 22,510 11,033

3,149 23,233 10,444

-134

723

-589

Retalhuleu

47,224

5,890 37,242 45,049

8,520 36,787

-2,175

2,630

-455

Río Blanco

2,355

462

2,501

2,298

555

2,465

-57

93

-36

Río Bravo

10,365

2,582 14,657

9,938

3,467 14,199

-427

885

-458

Río Hondo

13,733

871

6,574 13,057

1,542

6,579

-676

671

5

Sacapulas

6,706 25,538 20,363

6,352 26,846 19,409

-354

1,308

-954

Salamá

29,002

7,764 28,460 27,787

9,515 27,924

-1,215

1,751

-536

Samayac

12,029

1,143 11,617 11,286

2,298 11,205

-743

1,155

-412

San Andrés

8,385

7,311 17,178

7,992

8,203 16,679

-393

892

-499

San Andrés Sajcabajá

3,665 11,580

9,720

3,518 11,970

9,477

-147

390

-243

San Andrés Vil a Seca

14,548

7,353 25,906 13,891

8,724 25,192

-657

1,371

-714

San Antonio Huista

7,280

2,286

7,131

7,011

2,656

7,030

-269

370

-101

San Antonio

Ilotenango

2,556 12,135 10,899

2,383 13,229

9,978

-173

1,094

-921

San Antonio

Sacatepéquez

7,856

1,216 10,026

7,469

1,805

9,824

-387

589

-202

San Antonio

Suchitepéquez

18,168

7,511 33,483 17,253 10,005 31,904

-915

2,494 -1,579

San Bartolomé

Jocotenango

553

8,360

4,642

518

8,745

4,292

-35

385

-350

San Benito

28,328

2,269 13,202 27,149

3,524 13,126

-1,179

1,255

-76

San Bernardino

6,082

1,534

8,232

5,820

2,197

7,831

-262

663

-401

San Carlos Alzatate

2,338

5,037 11,587

2,252

5,744 10,966

-86

707

-621

San Cristóbal Cucho

6,007

1,394

9,218

5,727

1,882

9,010

-280

488

-208

San Cristóbal Verapaz

11,345 36,922 20,510 10,761 38,535 19,481

-584

1,613 -1,029

San Diego

2,280

1,410

3,545

2,194

1,595

3,446

-86

185

-99

San Felipe

13,135

1,726

9,568 12,519

2,448

9,462

-616

722

-106

San Francisco

6,378

2,339

6,650

6,148

2,713

6,506

-230

374

-144

San Francisco

Zapotitlán

12,171

878

9,484 11,489

1,717

9,327

-682

839

-157

94

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

E s c e n a r i o o f i c i a l :

E s c e n a r i o b as e

c a í d a d e l p r o d u c t o

D i f e r e n c i a l

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M u n i c i p i o

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San Gabriel

4,286

183

2,877

4,099

435

2,812

-187

252

-65

San Gaspar Ixchil

528

4,188

3,426

514

4,319

3,309

-14

131

-117

San Ildefonso

Ixtahuacán

4,881 21,986 17,557

4,675 23,002 16,747

-206

1,016

-810

San Jacinto

1,973

3,900

6,706

1,885

4,141

6,553

-88

241

-153

San Jerónimo

11,816

2,125 11,452 11,229

2,925 11,239

-587

800

-213

San Jorge

4,858

1,789

5,657

4,672

2,077

5,555

-186

288

-102

San José

2,010

1,276

3,699

1,934

1,452

3,599

-76

176

-100

San José Acatempa

7,540

817

4,849

7,361

1,135

4,710

-179

318

-139

San José el Ã•dolo

3,993

702

5,516

3,847

1,018

5,346

-146

316

-170

San José el Rodeo

5,237

2,082 10,560

5,041

2,685 10,153

-196

603

-407

San José La Arada

3,822

1,327

3,573

3,689

1,558

3,475

-133

231

-98

San José La Máquina

8,773

1,557 12,724

8,344

2,353 12,357

-429

796

-367

San José Ojetenam

2,747

5,877 10,385

2,633

6,338 10,038

-114

461

-347

San Juan Atitán

2,392

6,377 10,649

2,299

7,090 10,029

-93

713

-620

San Juan Bautista

2,552

856

4,418

2,436

1,187

4,203

-116

331

-215

San Juan Chamelco

8,682 31,085 17,676

8,292 32,675 16,476

-390

1,590 -1,200

San Juan Cotzal

2,109 20,437

8,974

1,992 21,020

8,508

-117

583

-466

San Juan Ermita

2,692

6,722

6,987

2,584

7,048

6,769

-108

326

-218

San Juan Ixcoy

2,250

9,752 11,202

2,162 10,088 10,954

-88

336

-248

San Lorenzo

7,758

2,563 16,082

7,477

3,314 15,612

-281

751

-470

San Luis

18,482 15,414 33,076 17,739 17,266 31,967

-743

1,852 -1,109

San Luis Jilotepeque

10,234

2,230 12,211

9,792

3,088 11,795

-442

858

-416

San Manuel

Chaparrón

4,682

488

3,147

4,556

722

3,039

-126

234

-108

San Marcos

30,143

2,025 14,814 28,943

3,161 14,878

-1,200

1,136

64

San Martín Zapotitlán

5,979

667

5,435

5,690

1,089

5,302

-289

422

-133

San Mateo Ixtatán

2,134 22,522 19,154

2,089 23,286 18,435

-45

764

-719

San Miguel Acatán

1,614 15,624

9,890

1,572 15,991

9,565

-42

367

-325

San Miguel Chicaj

8,476

6,424 18,199

8,063

7,521 17,515

-413

1,097

-684

San Miguel

Ixtahuacán

5,541 16,391 25,368

5,372 16,971 24,957

-169

580

-411

San Miguel Panán

2,565

1,305

6,450

2,474

1,624

6,222

-91

319

-228

San Miguel Uspantán

7,297 36,376 22,115

6,959 37,398 21,431

-338

1,022

-684

San Pablo

16,101

5,542 27,283 15,409

6,978 26,539

-692

1,436

-744

95

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

E s c e n a r i o o f i c i a l :

E s c e n a r i o b as e

c a í d a d e l p r o d u c t o

D i f e r e n c i a l

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M u n i c i p i o

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San Pablo Jocopilas

9,268

585 10,579

8,819

1,428 10,185

-449

843

-394

141,90

146,67

San Pedro Carchá

20,369

3 72,925

19,290

8 69,229

-1,079

4,775 -3,696

San Pedro Jocopilas

2,290 18,287 11,373

2,208 19,345 10,397

-82

1,058

-976

San Pedro Necta

4,964 16,847 16,699

4,715 17,785 16,010

-249

938

-689

San Pedro Pinula

8,256 20,350 33,273

7,937 22,226 31,716

-319

1,876 -1,557

San Pedro

Sacatepéquez

48,509

3,123 27,464 46,284

5,343 27,469

-2,225

2,220

5

San Pedro Soloma

10,132 14,759 24,139

9,685 15,930 23,415

-447

1,171

-724

San Rafael La

Independencia

1,196

6,636

6,317

1,134

6,954

6,061

-62

318

-256

San Rafael Petzal

1,724

4,362

5,185

1,674

4,517

5,080

-50

155

-105

San Rafael Pie de la

Cuesta

7,906

1,140

8,093

7,568

1,737

7,834

-338

597

-259

San Sebastián

13,459

2,203 13,505 12,715

3,306 13,146

-744

1,103

-359

San Sebastián

Coatán

2,935

7,259 10,711

2,873

7,534 10,498

-62

275

-213

San Sebastián

Huehuetenango

2,906 16,708 12,992

2,812 17,465 12,329

-94

757

-663

Santa Ana

8,690

2,813 10,456

8,364

3,389 10,206

-326

576

-250

Santa Ana Huista

4,362

982

4,069

4,177

1,303

3,933

-185

321

-136

Santa Bárbara

8,761 22,739 28,454

8,338 24,179 27,437

-423

1,440 -1,017

Santa Catarina La

Tinta

4,443 26,015 10,054

4,291 26,603

9,618

-152

588

-436

Santa Catarina Mita

15,873

2,317 10,793 15,091

3,227 10,665

-782

910

-128

Santa Cruz del

Quiché

26,426 21,082 30,524 25,148 23,537 29,347

-1,278

2,455 -1,177

Santa Cruz Muluá

5,643

1,441

6,461

5,377

1,808

6,360

-266

367

-101

Santa Cruz Verapaz

7,696 13,968 10,360

7,298 14,692 10,034

-398

724

-326

Santa Eulalia

2,690 20,958 15,377

2,572 21,658 14,795

-118

700

-582

Santa María Nebaj

15,024 30,617 27,033 14,174 32,500 26,000

-850

1,883 -1,033

Santiago

Chimaltenango

1,953

2,617

5,935

1,865

2,948

5,692

-88

331

-243

Santo Domingo

Suchitepéquez

14,683

2,832 24,776 14,154

4,149 23,988

-529

1,317

-788

Santo Tomas la Unión

6,177

305

5,216

5,884

687

5,127

-293

382

-89

Sayaxché

20,600 22,689 50,080 19,738 25,255 48,376

-862

2,566 -1,704

Senahú

3,371 65,864 22,736

3,205 67,189 21,577

-166

1,325 -1,159

Sibinal

2,309

4,028

9,396

2,210

4,595

8,928

-99

567

-468

Sipacapa

2,731

6,430 11,017

2,589

6,875 10,714

-142

445

-303

96

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

E s c e n a r i o o f i c i a l :

E s c e n a r i o b as e

c a í d a d e l p r o d u c t o

D i f e r e n c i a l

p o r 2 . 5 %

M u n i c i p i o

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m o

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m o

m o

m o

Tacaná

11,840 19,756 44,182 11,530 20,918 43,330

-310

1,162

-852

Tactic

11,420 14,177 12,433 10,825 15,357 11,848

-595

1,180

-585

Tajumulco

8,196 12,564 30,147

7,989 13,760 29,158

-207

1,196

-989

Tamahú

1,638 13,419

4,922

1,562 13,771

4,646

-76

352

-276

Tectitán

1,541

4,406

4,883

1,483

4,623

4,724

-58

217

-159

Teculután

9,658

917

7,014

9,216

1,403

6,970

-442

486

-44

Tejutla

9,226

7,217 22,212

8,797

8,292 21,566

-429

1,075

-646

Todos Santos

Cuchumatán

5,984

7,037 17,165

5,683

7,812 16,691

-301

775

-474

Tucurú

2,421 31,045 10,001

2,317 31,283

9,867

-104

238

-134

Unión Cantinil

5,613

2,367

7,920

5,399

2,794

7,707

-214

427

-213

Usumatlán

5,405

1,427

5,400

5,103

1,950

5,179

-302

523

-221

Yupiltepeque

4,651

3,456

9,282

4,504

3,972

8,913

-147

516

-369

Zacapa

33,145

7,950 18,594 31,639

9,495 18,555

-1,506

1,545

-39

Zacualpa

5,568 14,753 12,423

5,309 15,673 11,762

-259

920

-661

Zapotitlán

2,255

2,344

4,527

2,194

2,584

4,348

-61

240

-179

Zunilito

4,175

260

3,845

3,973

594

3,713

-202

334

-132

Acatenango

6,853

4,068 12,300

6,550

4,598 12,073

-303

530

-227

Almolonga

10,623

386

4,715 10,120

871

4,733

-503

485

18

Amatitlán

91,614

2,326 22,694 86,231

5,975 24,428

-5,383

3,649

1,734

Antigua Guatemala

35,602

484

9,055 34,054

1,437

9,650

-1,548

953

595

Barberena

32,475

1,707 24,034 30,897

3,713 23,606

-1,578

2,006

-428

Cabricán

5,757

6,056 11,220

5,594

6,711 10,728

-163

655

-492

Cajolá

3,738

3,131

8,079

3,643

3,494

7,811

-95

363

-268

Cantel

19,485

1,987 18,300 18,003

4,589 17,180

-1,482

2,602 -1,120

Casil as

11,491

865 12,592 11,051

1,638 12,259

-440

773

-333

Chimaltenango

56,585

4,799 34,596 53,616

7,844 34,520

-2,969

3,045

-76

Chinautla

88,845

2,396 23,477 83,919

5,409 25,390

-4,926

3,013

1,913

Chiquimulil a

26,759

2,020 24,948 25,501

3,608 24,618

-1,258

1,588

-330

Chuarrancho

4,058

2,708

5,872

3,825

3,099

5,714

-233

391

-158

Ciudad Vieja

23,135

200 10,031 21,687

1,123 10,556

-1,448

923

525

Coatepeque

45,362 10,978 48,974 43,133 14,846 47,335

-2,229

3,868 -1,639

Colomba

13,210

6,655 27,679 12,593

8,410 26,541

-617

1,755 -1,138

Comalapa

14,943

9,782 23,833 13,909 11,867 22,782

-1,034

2,085 -1,051

97

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

E s c e n a r i o o f i c i a l :

E s c e n a r i o b as e

c a í d a d e l p r o d u c t o

D i f e r e n c i a l

p o r 2 . 5 %

M u n i c i p i o

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Concepción

365

3,679

2,557

337

3,853

2,411

-28

174

-146

Concepción

Chiquirichapa

7,248

1,218

8,876

6,895

1,850

8,597

-353

632

-279

Cuilapa

21,845

1,512 17,285 20,880

2,752 17,010

-965

1,240

-275

El Jícaro

6,485

1,013

5,624

6,230

1,328

5,564

-255

315

-60

El Palmar

9,062

3,746 16,324

8,606

4,648 15,878

-456

902

-446

El Tejar

12,718

617

6,145 12,000

1,356

6,124

-718

739

-21

Escuintla

105,507

2,391 42,847 99,407

7,320 44,018

-6,100

4,929

1,171

Flores Costa Cuca

6,062

3,160 12,408

5,858

3,948 11,824

-204

788

-584

Fraijanes

41,096

1,584 10,600 39,901

2,535 10,844

-1,195

951

244

Génova

7,759

7,894 21,844

7,461

8,801 21,235

-298

907

-609

Guanagazapa

4,486

2,331

9,053

4,321

2,724

8,825

-165

393

-228

Guastatoya

18,715

671

5,421 17,939

1,273

5,595

-776

602

174

Guatemala

821,868

4,553 84,394 790,285 18,869 101,661 -31,583 14,316 17,267

Guazacapán

7,572

665 10,618

7,245

1,307 10,303

-327

642

-315

Huitán

2,098

4,647

6,700

2,027

4,971

6,447

-71

324

-253

Iztapa

11,661

381

6,300 11,180

830

6,332

-481

449

32

Jocotenango

19,033

103

2,480 18,281

457

2,878

-752

354

398

La Democracia

12,751

443

9,814 12,013

1,341

9,654

-738

898

-160

La Esperanza

16,962

288

4,799 16,301

774

4,974

-661

486

175

La Gomera

26,552

902 19,175 25,318

2,362 18,949

-1,234

1,460

-226

Magdalena Milpas

Altas

7,814

294

3,742

7,274

707

3,869

-540

413

127

Masagua

22,723

1,231 21,368 21,818

2,460 21,044

-905

1,229

-324

Mixco

415,254

2,374 46,567 398,648 10,138 55,409 -16,606

7,764

8,842

Momostenango

10,010 56,044 39,547

9,247 59,117 37,237

-763

3,073 -2,310

Morazán

6,221

998

4,942

6,009

1,372

4,780

-212

374

-162

Nahualá

8,388 33,505 33,537

7,820 35,746 31,864

-568

2,241 -1,673

Nueva Concepción

39,617

1,426 31,827 37,639

3,817 31,414

-1,978

2,391

-413

Nueva Santa Rosa

18,403

1,241 16,764 17,619

2,257 16,532

-784

1,016

-232

Olintepeque

21,795

1,688 11,577 20,805

2,869 11,386

-990

1,181

-191

Oratorio

11,200

1,722 12,025 10,730

2,451 11,766

-470

729

-259

Palencia

41,355

6,230 23,357 39,506

8,032 23,404

-1,849

1,802

47

Palestina de Los Altos

4,204

2,582

9,419

4,044

2,998

9,163

-160

416

-256

98

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

E s c e n a r i o o f i c i a l :

E s c e n a r i o b as e

c a í d a d e l p r o d u c t o

D i f e r e n c i a l

p o r 2 . 5 %

M u n i c i p i o

P o b r e

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Palín

48,306

690 16,707 44,830

3,214 17,659

-3,476

2,524

952

Panajachel

9,811

799

4,419

9,261

1,135

4,633

-550

336

214

Parramos

7,213

1,338

7,324

6,893

1,838

7,144

-320

500

-180

Pastores

11,780

221

5,784 11,048

852

5,885

-732

631

101

Patzicía

11,679

4,202 17,324 11,016

5,447 16,742

-663

1,245

-582

Patzún

17,680 11,665 28,801 16,614 13,489 28,043

-1,066

1,824

-758

Petapa

122,228

1,035 11,999 117,517

3,424 14,321

-4,711

2,389

2,322

Pueblo Nuevo Viñas

8,614

2,161 14,739

8,179

3,147 14,188

-435

986

-551

Quetzaltenango

141,801

3,505 34,378 136,097

7,853 35,734

-5,704

4,348

1,356

Salcajá

14,647

489

4,157 13,808

1,276

4,209

-839

787

52

San Agustín

Acasaguastlán

14,542 10,125 21,034 13,859 11,619 20,223

-683

1,494

-811

San Andrés Itzapa

11,970

3,861 16,036 11,417

5,031 15,419

-553

1,170

-617

San Andrés

Semetabaj

4,174

2,627

6,263

3,920

3,176

5,968

-254

549

-295

San Andrés Xecul

6,304

7,371 13,308

5,813

8,600 12,570

-491

1,229

-738

San Antonio Aguas

Calientes

7,977

191

3,143

7,492

489

3,330

-485

298

187

San Antonio la Paz

11,732

1,472

7,698 11,190

2,165

7,547

-542

693

-151

San Antonio Palopó

2,986

3,730

7,721

2,867

4,133

7,437

-119

403

-284

San Bartolo Aguas

Calientes

1,448

4,408

4,750

1,367

4,735

4,504

-81

327

-246

San Bartolomé Milpas

Altas

6,132

67

1,278

5,832

197

1,448

-300

130

170

San Carlos Sija

12,384

2,782 15,058 11,979

3,444 14,801

-405

662

-257

San Cristóbal

Acasaguastlán

4,084

556

2,554

3,925

775

2,494

-159

219

-60

San Cristóbal

Totonicapán

10,327

7,611 18,152

9,532

9,605 16,953

-795

1,994 -1,199

San Francisco El Alto

10,555 20,767 26,534

9,628 23,656 24,572

-927

2,889 -1,962

San Francisco La

Unión

2,197

1,228

4,514

2,071

1,542

4,326

-126

314

-188

San José

42,598

803 19,400 40,719

2,534 19,548

-1,879

1,731

148

San José Poaquil

5,553

7,358 13,931

5,250

8,245 13,347

-303

887

-584

San José Chacayá

855

1,031

2,182

832

1,160

2,076

-23

129

-106

San José del Golfo

5,592

164

1,473

5,327

301

1,601

-265

137

128

San José Pinula

61,239

2,379 16,047 58,709

4,030 16,926

-2,530

1,651

879

San Juan Alotenango

10,544

641 12,223

9,901

1,487 12,020

-643

846

-203

San Juan La Laguna

3,173

2,917

6,072

2,902

3,506

5,754

-271

589

-318

99

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

E s c e n a r i o o f i c i a l :

E s c e n a r i o b as e

c a í d a d e l p r o d u c t o

D i f e r e n c i a l

p o r 2 . 5 %

M u n i c i p i o

P o b r e

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San Juan Ostuncalco

17,556

6,996 27,276 16,718

8,831 26,279

-838

1,835

-997

San Juan

Sacatepéquez

108,130 35,761 74,260 101,792 42,449 73,910

-6,338

6,688

-350

San Juan Tecuaco

2,320

1,225

6,577

2,230

1,623

6,269

-90

398

-308

San Lucas

Sacatepéquez

20,069

51

2,855 19,359

412

3,204

-710

361

349

San Lucas Tolimán

7,502

6,026 16,188

7,098

7,029 15,589

-404

1,003

-599

San Marcos La

Laguna

527

591

1,499

493

697

1,427

-34

106

-72

San Martín

Jilotepeque

18,487 14,266 40,688 17,835 15,961 39,645

-652

1,695 -1,043

San Martín

Sacatepéquez

7,401

3,691 18,281

6,883

4,988 17,502

-518

1,297

-779

San Mateo

5,534

192

2,162

5,298

378

2,212

-236

186

50

San Miguel Dueñas

8,710

189

3,759

8,252

499

3,907

-458

310

148

San Miguel Pochuta

2,076

2,318

4,395

1,976

2,575

4,238

-100

257

-157

San Miguel Siguilá

2,247

1,086

4,556

2,138

1,354

4,397

-109

268

-159

San Pablo La Laguna

1,047

1,733

4,518

988

2,077

4,233

-59

344

-285

San Pedro Ayampuc

37,351

3,573 17,662 35,455

5,358 17,773

-1,896

1,785

111

San Pedro La Laguna

5,751

470

4,470

5,479

761

4,451

-272

291

-19

San Pedro

Sacatepéquez

30,355

3,560 17,377 27,402

5,735 18,155

-2,953

2,175

778

San Pedro Yepocapa

8,482

5,728 20,727

8,053

6,840 20,044

-429

1,112

-683

San Rafael Las Flores

5,257

746

6,638

5,097

1,026

6,518

-160

280

-120

San Raymundo

15,383

3,930 12,292 14,637

4,867 12,101

-746

937

-191

San Vicente Pacaya

10,542

448

5,715

9,981

986

5,738

-561

538

23

Sanarate

25,227

1,993 12,186 23,975

3,239 12,192

-1,252

1,246

6

Sansare

6,363

1,121

5,663

6,121

1,471

5,555

-242

350

-108

Santa Apolonia

2,765

6,686

9,047

2,649

7,201

8,648

-116

515

-399

Santa Catarina

Barahona

2,623

13

1,425

2,428

173

1,460

-195

160

35

Santa Catarina

Ixtahuacán

6,313 25,857 24,811

5,984 27,094 23,903

-329

1,237

-908

Santa Catarina Palopó

399

1,326

2,199

373

1,481

2,070

-26

155

-129

Santa Catarina Pinula

68,973

759 10,792 66,350

2,113 12,061

-2,623

1,354

1,269

Santa Clara La

Laguna

2,301

1,945

5,154

2,206

2,337

4,857

-95

392

-297

Santa Cruz Balanyá

3,221

1,257

5,000

3,056

1,632

4,790

-165

375

-210

Santa Cruz La Laguna

579

2,182

3,059

566

2,346

2,908

-13

164

-151

Santa Cruz Naranjo

9,066

440

6,875

8,642

951

6,788

-424

511

-87

100

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

E s c e n a r i o o f i c i a l :

E s c e n a r i o b as e

c a í d a d e l p r o d u c t o

D i f e r e n c i a l

p o r 2 . 5 %

M u n i c i p i o

P o b r e

P o b r e

P o b r e

N o

N o

N o

p o b r e

n o

p o b r e

n o

p o b r e

n o

e x t r e

e x t r e

e x t r e

e x t r e

e x t r e

e x t r e

m o

m o

m o

m o

m o

m o

Santa Lucía

Cotzumalguapa

62,776

3,950 45,972 58,999

8,177 45,522

-3,777

4,227

-450

Santa Lucía La

Reforma

646 15,521

6,210

632 15,928

5,817

-14

407

-393

Santa Lucía Milpas

Altas

12,537

126

2,827 11,917

447

3,126

-620

321

299

Santa Lucía Utatlán

7,100

2,746 11,433

6,638

3,702 10,939

-462

956

-494

Santa María

Chiquimula

2,244 36,162 16,599

2,015 37,803 15,187

-229

1,641 -1,412

Santa María de Jesús

9,726

953 11,243

9,053

1,764 11,105

-673

811

-138

Santa María Ixhuatán

8,541

2,143 13,110

8,227

2,796 12,771

-314

653

-339

Santa María Visitación

1,013

288

1,064

987

331

1,047

-26

43

-17

Santa Rosa de Lima

11,354

593

7,746 10,926

1,037

7,730

-428

444

-16

Santiago Atitlán

11,256

6,081 24,495 10,385

8,772 22,675

-871

2,691 -1,820

Santiago

Sacatepéquez

21,027

377

7,813 19,759

965

8,493

-1,268

588

680

Santo Domingo

Xenacoj

7,460

329

4,611

6,820

970

4,610

-640

641

-1

Sibilia

4,737

346

3,324

4,579

586

3,242

-158

240

-82

Sipacate

8,665

272

7,274

8,218

881

7,112

-447

609

-162

Siquinalá

12,632

1,457

8,852 11,810

2,320

8,811

-822

863

-41

Sololá

17,392 34,754 36,404 16,460 37,628 34,462

-932

2,874 -1,942

Sumpango

21,099

1,558 14,471 19,898

2,589 14,641

-1,201

1,031

170

Taxisco

13,020

1,347 15,462 12,336

2,344 15,149

-684

997

-313

Tecpán Guatemala

20,047 27,959 43,874 18,857 30,882 42,141

-1,190

2,923 -1,733

Tiquisate

34,775

1,013 21,462 32,976

2,772 21,502

-1,799

1,759

40

Totonicapán

33,789 18,843 51,241 31,334 24,211 48,328

-2,455

5,368 -2,913

Vil a Canales

108,823

6,972 39,598 103,387 11,228 40,778

-5,436

4,256

1,180

Vil a Nueva

376,761

2,978 53,995 358,663 12,931 62,140 -18,098

9,953

8,145

Zaragoza

12,917

1,582

9,375

12,346

2,308

9,220

-571

726

-155

Zunil

7,184

438

6,495

6,744

895

6,478

-440

457

-17

Totales

6,365,766 3,105,347 5,386,421

6,073,892 3,495,593 5,288,049

-291,874 390,246

-98,372

F u e n t e : estimaciones del Icefi

101

Guatemala: la crisis del Covid–19 y su impacto sobre la agenda ODS

y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

102

Table of Contents

Introducción .......................................................................................

1. La crisis relacionada con el Covid–19 y sus posibles impactos económicos

1.1

1.2

1.3

1.4

2.1 Una crisis que se manifiesta inicialmente sobre el ODS de salud y

2.2 La mengua del crecimiento económico y los retrocesos sin precedentes

2.3 Las profundas consecuencias sobre los objetivos de erradicar la pobreza

2.4 El impacto en educación y la profundización de la desigualdad y pobreza

2.5 El efecto sobre las metas estratégicas de desarrollo ............................. 40

3. La respuesta de la política fiscal frente a la crisis relacionada con el Covid–

3.1. Acciones emprendidas en 2020 ............................................................. 46

3.2. Los diez programas específicos del Gobierno para enfrentar los efectos

3.3 Efectos potenciales esperados de los programas

implementados por el

4.1 El presupuesto de 2020: ¿un cambio de tendencia en el manejo de la

4.2 La planificación pública de mediano plazo y la urgencia de mayores

4.3 Los potenciales espacios fiscales para el financiamiento del desarrollo, en

6. Referencias bibliográficas .....................................................................

Anexo: Guatemala: aumento del número de personas en situación de pobreza, en