PERFILES

MACROFISCALES

DE CENTROAMÉRICA

Por una política fiscal para

la democracia y el desarrollo

GUATEMALA

Marzo 2021

icefi.org

No. 14 Año 8

Comparación de cifras

al cierre de 2020 con el

presupuesto 2021 y la

ejecución de 2019

Marzo 2021

icefi.org

PERFILES

MACROFISCALES

DE CENTROAMÉRICA

GUATEMALA

CRÉDITOS

Comparación de cifras al cierre de 2020

con el presupuesto 2021 y la ejecución

de 2019

Supervisión

Administración

Difusión por medios

Jonathan Menkos Zeissig

Débora Alvarado Franco –

electrónicos

Director ejecutivo, Icefi

Coordinadora de desarrollo

José Ochoa Arévalo –

institucional, Icefi

Asistente de comunicación, Icefi

Redacción general

Sucely Marleny Donis Bran –

Producción editorial

Diagramación

Economista investigadora, Icefi

Mónica Juárez Balcárcel –

Diana De León Dardón

Abelardo Medina Bermejo –

Asistente de Comunicación, Icefi

Economista Sénior, Icefi

Guatemala, Centroamérica, marzo 2021

© Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales- 7a. avenida 5-45 zona 4

Edificio XPO1, oficinas 505 y 506, Guatemala, Centroamérica PBX: (502) 2505-6363 www.icefi.org

Con el apoyo

financiero de:

En Icefi consideramos que el conocimiento siempre está en construcción, por lo que cualquier comentario u observación es bienvenido en el correo electrónico: info@icefi.org Este documento ha sido elaborado por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). Su contenido es responsabilidad exclusiva del Icefi y no refleja necesariamente los puntos de vista de la institución cooperante antes mencionada.

El Icefi promueve el uso de lenguaje inclusivo que no discrimine ni marque diferencias entre las personas según su sexo o identidad de género. No obstante, por economía expresiva, este documento podría contener expresiones en masculino genérico para referirse por igual a mujeres y hombres, uso que en ninguna forma debe entenderse como una intención discriminatoria por parte del Instituto.

Cualquier parte de este volumen puede reproducirse total o parcialmente sin permiso expreso del Icefi, siempre y cuando se dé crédito a la publicación y las copias se distribuyan gratuitamente. Cualquier reproducción comercial requiere previo permiso escrito del Icefi, solicitado a: comunicacion@icefi.org o info@icefi.org. Puede descargarse la versión electrónica en: www.icefi.org

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – GUATEMALA Marzo 2021

CONTENIDO

I. INTRODUCCIÓN

5

II. INGRESOS PÚBLICOS

9

2.1 Estructura tributaria

10

2.2 Eficiencia y productividad tributaria

11

III. GASTO PÚBLICO

13

3.1 Destino del gasto público

15

IV. SITUACIÓN FINANCIERA GENERAL

17

V. DEUDA PÚBLICA

19

6.1 Vulnerabilidad y sostenibilidad de la deuda

20

6.2 Calificación de riesgo de la deuda soberana 21

VI. TRANSPARENCIA FISCAL

23

VII. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

25

I. INTRODUCCIÓN

I.

INTRODUCCIÓN

Desde inicios de 2020 se esperaba que Guatemala fuera uno de los países con mejor desempeño económico de la región. Según cifras del Banco de Guatemala (Banguat), la economía nacional había cerrado 2019

con un crecimiento del 3.8%, el más alto de los últimos cuatro años y ligeramente por encima del valor potencial de crecimiento estimado por el Fondo Monetario Internacional (FMI), que era del 3.5%. Este ventajoso desempeño se sustentó principalmente en el dinamismo del flujo de remesas familiares que creció un 13.1% en 2019, hasta alcanzar un monto que significó el 13.7% del Producto Interno Bruto (PIB), muy cerca del 14.6% del PIB reportado para las exportaciones del país.

Para 2020, las autoridades aquellas relacionadas con el resto serie de medidas a partir del 6

estimaban un crecimiento de hasta del mundo, en un intento de de marzo de 2020, con base en el 4.1% en un escenario alto, que aislar a la sociedad del impacto el Acuerdo Gubernativo 5-2020, colocaba a Guatemala como uno de negativo que la pandemia estaba que declaró estado de calamidad los países de Centroamérica mejor ocasionando desde el año anterior pública, mientras que el 22 de posicionados al respecto. Este en otras latitudes.

marzo del mismo año se limitó

comportamiento era sustentado

la libre locomoción de los

por los pronósticos de organismos El aislamiento del resto del mundo guatemaltecos, con el primer internacionales como el Banco tiene impactos muy significativos toque de queda y otras medidas Mundial (BM), la Comisión por la importancia que las de restricción a la movilidad Económica para América Latina transacciones internacionales social. Las disposiciones también

y el Caribe (Cepal) y el FMI, que generan tanto en la balanza de incluyeron el uso obligatorio de estimaban que, en promedio, la pagos del país, como en el flujo de mascarillas, el cierre de comercios economía nacional crecería un recursos destinados a financiar el y actividades económicas para 3.3%.

consumo y la inversión interna. evitar la aglomeración de personas De esa cuenta, es importante y, como una forma de prevención, Esas proyecciones fueron

mencionar que la suma de los el cierre de fronteras, entre otros.

desechadas cuando el país fue ingresos por exportaciones, Las medidas dispuestas fueron alcanzado por la presencia de un remesas e inversión extranjera cediendo de forma paulatina y el nuevo coronavirus (SRAS-CoV-2), directa (IED) alcanzó el 29.6% del país abrió sus fronteras el 18 de declarado por la Organización PIB en 2019, en lo cual destaca la septiembre; prácticamente desde Mundial de la Salud (OMS) como influencia de los Estados Unidos el 1 de octubre de 2020, con el fin del una emergencia de salud pública de América, destino del 32.2% toque de queda, la mayor parte de de preocupación internacional el de las exportaciones nacionales las actividades económicas regresó 30 de enero de 2020, para luego, y origen del 24.4% del total de a sus actividades regulares. Aun así, ante su gravedad, ser declarado IED, mientras que la mayor parte luego de la reapertura económica, pandemia el 11 de marzo del de remesas familiares hacia los guatemaltecos y guatemaltecas, mismo año. Desde esa fecha se Guatemala procede del trabajo de ante la incertidumbre relativa siguieron en el país rigurosas connacionales en aquel país.

al nivel que las nuevas olas de

medidas de confinamiento y

contagios puedan alcanzar y la

fuertes restricciones relativas Como respuesta a la pandemia, incipiente reactivación económica, a la realización de distintas el Gobierno de la República de continúan cumpliendo de forma actividades, especialmente de Guatemala implementó una razonable las restricciones 5

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – GUATEMALA Guatemala: tasa de crecimiento del PIB real (2011-2021 est.) 5.0

4.4

4.4

4.1

3.8

4.0

3.5

3.1

3.5

3.0

2.7

3.0

3.2

2.0

1.0

-

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

-1.0

pres.

-2.0

-1.5

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

que emite el gobierno central interna, particularmente durante con cifras a septiembre de 2020, mediante un semáforo de alertas, el primer semestre del año, alcanzó los USD 728.3 millones, un en vigor desde julio.

así como a la contracción del 2.4% por debajo de lo observado consumo privado y de la inversión. en septiembre de 2019. Además, La contracción del consumo, Es importante indicar que, aunque las importaciones llegaron la restricción de la movilidad con comportamiento negativo, la a los USD 18,205.3 millones, de los guatemaltecos y el cierre economía reflejó la menor pérdida registrando una contracción del de fronteras del país como entre los países centroamericanos 8.4% debido tanto a la contracción consecuencia de la pandemia de y una de las menores del mundo.

del consumo interno como

Covid-19 y de la incertidumbre

a la reducción de los precios

generada en torno a ella, La información disponible internacionales del petróleo; esta produjeron que las estimaciones de muestra que el flujo de remesas disminución es equivalente al crecimiento del Banguat ubicaran familiares del resto del mundo 23.7% del PIB. Los datos previos al país en una caída del PIB de hasta continuó siendo uno de los confirman que el saldo negativo el 3.5%, la más alta experimentada principales motores de la de la balanza comercial, ubicado en la época democrática de economía debido a que, aunque en un 8.6% del PIB, fue cubierto Guatemala. Sin embargo, debido reportó fuertes contracciones apropiadamente por las remesas a la apertura de fronteras y la durante los meses de marzo familiares, lo cual ha permitido recuperación de la movilidad social, a mayo (14.7% menos que en al país estabilidad cambiaria de diversas actividades económicas 2019) como producto de la crisis corto plazo (que, no obstante, incluso reportaron cifras positivas económica en los Estados Unidos, depende del mantenimiento de las durante los últimos meses de 2020, a partir de junio se recuperó hasta condiciones internas de pobreza lo que provocó que finalmente la alcanzar un total de USD 11,340.4 de la población).

contracción fuera menos abrupta millones, un 7.9% por encima que la esperada, ya que, según del año anterior y el equivalente En el nivel de la actividad las últimas cifras oficiales del al 14.8% del PIB. Por su parte, económica, el Banguat, en su Banguat, el país cerró 2020 con las exportaciones sumaron USD presentación titulada Cierre de una reducción de su economía del 11,562.8 millones, un 3.5% más 2020, perspectivas para 2021 y 1.5%, lo cual obedece sobre todo al que en 2019 y el equivalente al revisión de la política monetaria, débil desempeño de la demanda 15.1% del PIB, mientras que la IED, cambiaria y crediticia 2021,1

1 Véase en: http://www.banguat.gob.gt/sites/default/files/banguat/Publica/conferencias/cbanguat765.pdf 6

I. INTRODUCCIÓN

estima que las actividades Cepal, en su informe de país de Nacional de Empleo e Ingresos económicas que presentaron diciembre de 2020, prevé que 2-2019 (ENEI 2-2019), alcanzaron mayor contracción fueron las Guatemala alcanzará crecimiento al 65.3% de los trabajadores, de alojamiento y servicios de por el orden del 3.5%.

aunque el problema ha sido más

comida, con una caída del 18.8%;

agudo en el área rural, en donde

el transporte y almacenamiento, Conforme la información del dicha condición representó con el 10.1%; la construcción, con Instituto Nacional de Estadística al 75.3% de la población el 7.4 %; y la enseñanza, con un (INE)2 y teóricamente como económicamente activa (PEA), crecimiento negativo del 3.0%. consecuencia de la pandemia mientras que el área urbana Por su parte, se estima que las de Covid-19, cabe indicar, en este indicador alcanzó al 40.1%.

actividades que presentarán materia inflacionaria, que en De manera complementaria, los mayores crecimientos

diciembre de 2020 no fue posible la referida encuesta menciona son: agricultura, con un 2.8%; colectar la información del 14.0% que la informalidad laboral de suministro de electricidad, agua de las fuentes, por lo que solo las mujeres alcanza al 68.0%, y saneamiento, con el 1.7%; puede estimarse una inflación mientras que en hombres el información y comunicaciones, acumulada del 4.8%, lo cual porcentaje de informalidad fue con el 2.1%; actividades financieras constituye una cifra superior a la del 63.8%. Lamentablemente y a y de seguros, con el 4.1%; y observada en el mismo período diferencia del resto de países de la actividades inmobiliarias, con el del año anterior, cuando llegó región, con base en el argumento 3.3%.

al 3.4%. El valor de la inflación de la pandemia de Covid-19, el acumulada, aunque parcial, se INE no generó ninguna de sus Para 2021, el Banguat estima que el encuentra por encima de la meta encuestas de empleo en 2020, PIB crecerá entre el 2.5% y el 4.5%, propuesta por el Banguat y de los por lo que no hay un dato oficial reportando un comportamiento valores observados en los últimos sobre el comportamiento de positivo para todas las principales años, a pesar de la contracción la ocupación en el país para el actividades económicas, lo cual es del consumo y la reducción de presente, de manera que habrá congruente con la recuperación los precios internacionales de los que esperar los resultados de mostrada a partir de los últimos combustibles, por lo que habrá este ejercicio de análisis en 2021, meses de 2020; el crecimiento en que evaluar apropiadamente las el que, sin embargo, no será de las economías de los principales causas, que podrían incluso estar utilidad para observar los efectos socios comerciales; la recuperación relacionadas con el incremento de la pandemia, sino la situación del consumo privado; el aumento de la cantidad de dinero en al momento de la encuesta, previsto en la inversión real circulación producida por el que ya incluirá varios meses de directa, y la reconstrucción de la préstamo extraordinario que recuperación económica. Pese a infraestructura dañada por las el Banguat otorgó al Gobierno ello, el Ministerio de Economía tormentas tropicales Eta e Iota. de la República para cubrir los (Mineco), haciendo referencia a Organismos internacionales como gastos adicionales que produjo la datos del Instituto Guatemalteco el BM, en su Global Economic pandemia de Covid-19.

de Seguridad Social (IGSS), estimó

Prospects (enero de 2021),

que durante 2020 se perdió el

estiman que el país presentará Previo a la pandemia de Covid-19, equivalente al 3.0% del empleo un crecimiento del 3.6% en 2021, como se sabe, ya existía una formal, unos 41,863 afiliados, con el tercero más bajo de la región, gran cantidad de guatemaltecos respecto a lo reportado al cierre de solo superando a Costa Rica y y guatemaltecas viviendo en 2019.

Nicaragua; el FMI, por su parte, condiciones de precariedad y considera en su World Economic necesidad debido, entre otros, a En materia de pobreza, de acuerdo Outlook (octubre de 2020) una los altos niveles de informalidad con estimaciones de la Cepal, el tasa de crecimiento esperado del económica que, de conformidad número de pobres en Guatemala 4.0% para 2021; mientras que la con los resultados de la Encuesta se incrementará en un 3.0%, 2 Véase en: https://www.ine.gob.gt/sistema/uploads/2021/01/07/20210107180607YRSvO7OHib0rQxKDCTAl2fkXMl05g9Uz.pdf 7

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – GUATEMALA pasando del 48.6% del total de difícil situación de los habitantes de que la propuesta contenía un la población en 2019, al 51.6% en asentados en las regiones alto nivel de endeudamiento, el 2020, lo que implicaría que, al final afectadas. Tras su paso por el Congreso de la República decidió de 2020, cerca de 9.2 millones de país, ya convertidos en tormentas no aprobar la planificación guatemaltecos no disponían de los tropicales, los ciclones dejaron para 2021. En consecuencia, y recursos necesarios para satisfacer inundaciones, deslizamientos de atendiendo a lo dispuesto en sus necesidades. Asimismo, el tierra, cosechas destruidas, daños la Constitución Política de la porcentaje de guatemaltecos en la infraestructura, muchas República de Guatemala, entró y guatemaltecas que viven en pérdidas humanas y miles de en vigencia el presupuesto que condiciones de pobreza extrema familias afectadas. La magnitud la administración central tenía se incrementaría en 2.9 puntos de la tragedia y el impacto aprobado para el ejercicio de porcentuales, pasando del 19.8% económico del paso de estos 2020, y que asciende a Q107,595.6

al 22.7%, unos 4.0 millones de huracanes, según lo divulgado por millones; sin embargo, dicho personas. Finalmente, el informe la Coordinadora Nacional para la instrumento incluye una serie de destaca que la desigualdad en el Reducción de Desastres (Conred) gastos para atender la emergencia país creció entre el 1.0% y el 1.9% en y la Secretaría de Planificación y generada por la Covid-19 que ya no 2020. Estos resultados confirman Programación de la Presidencia serán ejecutados, así como fuentes la imposibilidad práctica de que (Segeplán), ascendió a más de de endeudamiento para el mismo Guatemala alcance los objetivos Q6,000.0 millones, destacando efecto. Por ello, el gobierno de planteados en la Agenda 2030 para pérdidas por destrucción de Alejandro Giammattei anunció el desarrollo sostenible, a menos de viviendas, valoradas en cerca de una readecuación del instrumento, que las autoridades abandonen su Q2,444.0 millones, y por daños a la tanto para dejar clara la asignación modelo de Estado de austeridad agricultura, estimadas en Q1,215.0 para cada uno de los entes públicos, y avancen en la formulación de millones.3

como para excluir las fuentes de

nuevas políticas que tiendan a

endeudamiento extraordinario

preocuparse por el bienestar de los En el escenario económico y social incluidas. Pese a ello, hacia la guatemaltecos.

planteado, y luego de una serie fecha de elaboración del presente de manifestaciones populares de informe dicha reforma no existía, Es importante comentar que 2020 alta envergadura generadas por por lo que continuaba vigente también fue un año difícil para el la incorporación en el proyecto el techo presupuestario por país en materia climática, debido de presupuesto para 2021 de Q107,595.6 millones, de acuerdo a que Guatemala fue azotada por gastos opacos y asignaciones a con los portales web del Sistema de los dos huracanes más fuertes entes o personas de interés para Contabilidad Integrada (Sicoín) y de la temporada en el Atlántico, las autoridades políticas y de el Ministerio de Finanzas Públicas ambos acaecidos en el mes de poco interés para la población, (Minfin).

noviembre, lo que agravó la ya muy así como por la consideración 3 Véase en: https://www.pscp.tv/GuatemalaGob/1jMKgpnXljjGL

8

II. INGRESOS PÚBLICOS

II.

INGRESOS PÚBLICOS

De acuerdo con los datos del Minfin, en 2020 el Gobierno de la República dispuso de Q96,625.4 millones para financiar sus egresos, un 16.6% por encima de lo observado en 2019, lo cual representa una ejecución del 89.7% del presupuesto vigente en 2020 y es equivalente al 16.2% del PIB. El comportamiento al alza de las fuentes de financiamiento se debió sobre todo al incremento de los gastos programados para atender parcialmente las necesidades de la población como producto de la pandemia de Covid-19.

Lamentablemente, debido a la escasez de nuevos recursos propios, el financiamiento por medio de endeudamiento alcanzó Q32,574.1 millones en 2020, duplicando lo observado en 2019 y representando el 36.4% del total de recursos que utilizó el Gobierno para atender sus gastos. El resto de ingresos, Q64,051.3

millones (66.3% de total), devino de los ingresos normales del aparato público (ingresos corrientes y de capital), los cuales reportaron una caída del 3.8% con respecto a 2019, así como una ejecución del 93.4%

del presupuesto vigente. Los ingresos totales significaron solo el 10.7% del PIB (una de las cifras más bajas observadas en las dos últimas décadas), de lo cual el 94.1% devino de ingresos tributarios.

Los ingresos tributarios

o moratorias generales con el hubiesen despedido trabajadores.

alcanzaron Q60,279.4 millones propósito de atender parcialmente En consecuencia, dado que el en 2020, equivalentes a una carga la situación de los contribuyentes Gobierno no impulsó medidas tributaria del 10.1% del PIB, por ante la pandemia de Covid-19. que en teoría implicarían una debajo del 10.6% reportado en Las únicas iniciativas impulsadas reducción en el pago de impuestos, 2019 y lejos del 10.7% de la meta implicaron solo un cambio de la caída en la carga tributaria de de recaudación vigente para reglas o de fechas de vencimiento, 2020 obedece simplemente a una 2020. El nivel de ejecución de sin que estas produjeran una disminución de la productividad solo el 94.1% de lo programado modificación en el pago a realizar. tributaria y la eficiencia en el implicó la existencia de un agujero De esa manera, se incorporaron trabajo de la SAT, lo cual deberá tributario por Q3,748.3 millones algunas reformas al Impuesto reflejarse en un incremento de la

—equivalentes al 0.6% del PIB— Sobre Circulación de Vehículos evasión tributaria.

que debieron financiarse con (ISCV), que prorrogó su pago endeudamiento, o compensarse hasta el 31 de octubre de 2020, A pesar de que no existe un por medio de la reducción de mientras que la Superintendencia acuerdo gubernativo o un decreto gastos. Por su parte, los ingresos de Administración Tributaria del Congreso de la República no tributarios cerraron 2020 con (SAT) autorizó diferir el pago del que formalice el monto del la suma de Q3,769.6 millones, que Impuesto de Solidaridad (ISO) presupuesto para 2021 en materia representan el 5.6% del total de los hasta el 30 de septiembre de 2020, de ingresos públicos, el portal web ingresos de Guatemala, porcentaje al contado, sin que se generasen del Sicoín contempla que de los muy similar al 5.9% registrado en sanciones, multas o recargos. Este Q107,595.6 millones incluidos en 2019.

aspecto fue refrendado por el el presupuesto vigente para 2021, Decreto 12-2020 del Congreso de Q68,547.4 millones procederán de En 2020 y a diferencia de algunos la República, que estableció que se ingresos regulares (corrientes y de de los países de la región, el podrá diferir el pago del ISO hasta capital) del Estado de Guatemala, Gobierno de la República no septiembre, sin pago de multas e equivalentes al 10.9% del PIB y al impulsó exenciones tributarias intereses para las empresas que no 63.7% presupuestario. Del total de 9

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – GUATEMALA Guatemala: carga tributaria del gobierno central (2016-2021 pres.) 12.0%

10.8%

10.8%

10.7%

11.0%

10.6%

10.1%

10.1%

10.0%

9.0%

8.0%

7.0%

6.0%

Porcentaje del PIB

5.0%

4.0%

2016

2017

2018

2019

2020

2021 pres.

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

ingresos previstos, la recaudación Petróleos (IDP), que no alcanza los impuestos indirectos alcance tributaria significará unos ni siquiera el valor recaudado el 66.2% debido a la reducción Q64,027.7 millones, es decir, el en 2020, a pesar de la anunciada esperada del Impuesto Sobre 10.1% del PIB, similar a lo registrado recuperación económica y de que la Renta (ISR), que será pagado en 2020, a pesar de la mejora en la en 2021 ya no hay restricciones a sobre las ganancias obtenidas en actividad económica prevista y la movilidad de los guatemaltecos.

2020, las que se estima tendrán

del anuncio de la implementación

una contracción en algunos

de programas de combate a la 2.1 Estructura

sectores. En consecuencia, la

evasión y mejora general del

recaudación en 2021 será aún más

cumplimiento tributario (de los tributaria regresiva, en sentido contrario

cuales no existe evidencia pública

a las recomendaciones de los

y, obviamente, tampoco resultados En lo referente a la estructura organismos internacionales en cuantificables).

tributaria, cabe indicar que torno a que en estos períodos de Guatemala es un país en el crisis debiera implementarse El monto estimado para los que predomina la recaudación mecanismos para incrementar el ingresos tributarios de 2021 derivada de impuestos indirectos peso relativo de la recaudación denota la falta de voluntad política que, en 2020, alcanzaron la asociada con las grandes riquezas de las autoridades en cuanto a cantidad de Q38,446.0 millones, y actividades económicas tratar de impulsar una mejora en la equivalentes al 63.8% del total, beneficiadas por la situación recaudación, ya que la estimación por debajo del 64.9% observado en ocasionada por la pandemia de no solo no considera el rebote 2019. Esta cifra está asociada tanto Covid-19.

normal de la actividad económica con la contracción del consumo que debiera, sin establecer como con la reducción de los El impuesto de mayor recaudación ningún plan concreto, producir precios internacionales de los en 2020 fue el IVA, con el 47.7%

una mejora en la carga tributaria, combustibles que se reflejó en la del total, muy similar al 47.8%

sino que además subestima la disminución de la recaudación del reportado en 2019; sin embargo, recaudación esperada de algunos IDP y el Impuesto al Valor Agregado las autoridades estiman que el impuestos. En cuanto a esto (IVA). Este comportamiento se peso de este impuesto se elevará último, el caso más notorio es el agudizará en 2021, cuando se en 2021 hasta un 49.5%, más como del Impuesto a la Distribución de espera que el peso relativo de consecuencia de la reducción del 10

II. INGRESOS PÚBLICOS

Guatemala: estructura de la recaudación tributaria del gobierno central (2016-2021 pres.) 100%

7.0%

7.2%

7.2%

7.0%

6.2%

7.0%

90%

5.9%

5.8%

5.8%

6.0%

5.8%

5.5%

4.3%

4.3%

4.4%

4.3%

4.1%

4.3%

80%

70%

60%

44.8%

46.2%

47.1%

47.8%

47.7%

49.5%

50%

40%

7.5%

7.7%

30%

7.9%

7.6%

8.4%

7.8%

20%

30.5%

28.8%

27.6%

27.3%

27.8%

26.0%

10%

0%

2016

2017

2018

2019

2020

2021 pres.

Título del eje

Impuesto sobre la Renta

ISO Impuesto al Valor Agregado

Derechos Arancelarios

Petróleo Otros

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

ISR que como producto de mejoras 2016, cuando representó el 38.1% caída en la calificación del Índice de en la administración tributaria.

del total. Se estima que el ISR Percepción de la Corrupción para alcanzará solo el 33.8% del total en el país— se adiciona la carencia La estimación de la recaudación 2021.

permanente de recursos, que se

para 2021 contiene una seria

manifiesta en una carga tributaria

subestimación en el caso del IDP, 2.2 Eficiencia y decreciente, poca eficiencia de

que reportó una recaudación

productividad

la administración tributaria,

media del 0.63% del PIB durante

niveles altos de evasión tributaria

el período 2015-2019, monto

tributaria

(incumplimiento tributario),

que se redujo hasta el 0.58%

contrabando, flujos ilícitos de

en 2020 como producto de la Uno de los temas pendientes por capital, y eficaz otorgamiento disminución de la movilidad social parte de las autoridades fiscales de tratamientos tributarios y de la contracción del consumo del país es la definición de una diferenciados. Todo esto se de gasolina como consecuencia verdadera política tributaria sintetiza en la baja productividad del confinamiento obligatorio que que establezca con claridad no de los impuestos.

enfrentaron los guatemaltecos, solo las características óptimas y que las autoridades tributarias, del sistema, sino que también El impuesto más importante sin jus

evalúe

tificación, redujeron

de forma permanente la del país, el IVA, ha tenido hasta el 0.55% del PIB en 2021 observancia de los propósitos que una productividad aparente (una subestimación mínima de originaron cada impuesto y, por decreciente desde inicios de la alrededor de Q510.0 millones).

supuesto, la productividad de ellos.

presente década, solo detenida

en 2017, más como consecuencia

La recaudación del ISR (que Así, al pobre desempeño en materia de la reformulación de las incluye la del ISO, pues este se le de eficacia y eficiencia del gasto cuentas nacionales por parte del acredita) seguirá manifestando la público —que encuentra como una Banguat que como producto de tendencia decreciente iniciada en de sus principales expresiones la mejoras administrativas internas.

11

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – GUATEMALA Puede observarse, en la gráfica Q10,377.2 millones (1.8% del PIB) ambos impuestos, sin incorporar posterior, que el IVA reportó una en 2019, mientras que el gasto las mediciones de contrabando productividad del 49.9% en 2012, tributario ascendió a Q9,317.3 y el efecto de los flujos ilícitos reduciéndose hasta alcanzar un millones (1.6% del PIB) para el de capitales, el país deja de 45.0% en 2016, monto similar mismo año. En consecuencia y percibir regularmente el 8.9%

al reportado en 2020 (44.9%) y solo por estos dos valores —que no del PIB, equivalente al 83.7%

que se encuentra asociado con incluyen las potenciales pérdidas de la recaudación, sin que la pandemia de Covid-19. El vinculadas con el contrabando, existan planes concretos de las valor considerado en el portal dado que normalmente dichos autoridades fiscales y tributarias del Sicoín como estimación para valores no son considerados para contrarrestar la falta de 2021 genera una productividad en las cuentas nacionales—, la recursos tributarios.

esperada del 46.6% que, si bien administración tributaria deja de implica una mejora con respecto percibir el equivalente al 3.3% del Lamentablemente, no solo no a 2020, no recupera los valores PIB y al 65.8% de la recaudación existen planes concretos de la SAT

calculados para 2018-2019, lo cual efectivamente realizada en el IVA.

y el Minfin que busquen paliar la

refuerza el argumento de la falta

falta de recursos tributarios, sino

de decisión y voluntad política de En complemento, el último que los esfuerzos corporativistas las autoridades para mejorar la informe sobre la evasión del ISR, del Congreso de la República recaudación tributaria.

que contiene información para producen un mayor riesgo como 2017, establece que el país dejó de consecuencia de los intentos de La falta de productividad del percibir el equivalente a Q24,758.5 reducir el pago de impuestos en el impuesto está asociada con el millones —es decir, un 4.7% del país, entre los que destacan, en los incumplimiento tributario y el PIB— por concepto de evasión últimos tiempos, la Iniciativa de gasto tributario vigente, el cual de las obligaciones tributarias de ley 5691, que proponía cien años podría considerarse apropiado las personas jurídicas; además, de inversión y empleo sin pago de si efectivamente mejorara el en este impuesto también impuestos, o la recién impulsada bienestar de la sociedad. En existen tratamientos tributarios iniciativa 5878, que propone la materia de evasión del IVA, preferenciales que ascienden a creación de un régimen especial conforme el último informe Q4,926.1 millones (0.8% del PIB).

de pago para los agricultores.

de la SAT, el incumplimiento

Por todo ello, no se vislumbra un

tributario representó el 26.3% En consecuencia, solo entre la futuro halagüeño para las finanzas del potencial, equivalente al evasión y el gasto tributario de públicas del país.

Guatemala: productividad aparente del IVA (2011-2021 pres.) 51.0%

49.9%

50.0% 49.2%

49.0%

49.0%

48.3%

48.0%

47.1% 47.3%

47.0%

46.4%

46.6%

45.6%

46.0%

45.0%

44.9%

45.0%

44.0%

43.0%

42.0% 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

pres.

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

12

III. GASTO PÚBLICO

III.

GASTO PÚBLICO

Para tratar de mitigar parcialmente los efectos de la pandemia de Covid-19, las autoridades gubernamentales implementaron diferentes medidas que produjeron un incremento del gasto público.

Como complemento al reajuste presupuestario necesario para corregir los problemas de funcionamiento que ocasionó que el Congreso de la República no aprobara el presupuesto que correspondería al ejercicio de 2020, dicho esfuerzo de mitigación produjo el impulso de tres ampliaciones presupuestarias: la primera, el 1 de abril de 2020, por medio del Decreto 12-2020;4 la segunda, el 8 de abril del mismo año, vía el Decreto 13-2020;5 y la tercera, el 16 de abril, mediante Decreto 20-2020. Dichas ampliaciones, que mezclan aspectos administrativos y de apoyo para la atención de la Covid-19, sumaron Q19,806.0

millones, equivalentes al 3.3% del PIB de 2020. Vale indicar que este monto representa uno de los esfuerzos más pequeños en la región para tratar de paliar los efectos de la pandemia de Covid-19.

Con respecto a la atención ante los vulnerabilidad, existieron muchas PIB, cifra superior en 2.1 puntos impactos nocivos de la pandemia, discusiones tanto en torno a porcentuales a lo erogado en 2019, es importante indicar que en si estas medidas llegaban a la mientras que los egresos totales 2020 el Estado de Guatemala población más vulnerable, como representaron el equivalente implementó diez políticas para al respecto de la lentitud con que al 16.2% del PIB, el mayor valor atender la crisis económica, la fueron adoptadas.

registrado en la última década.

falta de recursos y el empleo,

entre ellas el Bono Familia; el De acuerdo con los datos del Del total de gastos, Q75,569.0

Programa de Protección del Minfin, los egresos fiscales millones (80.8% del total) se Empleo; el Fondo de Crédito para ejecutados en 2020 alcanzaron destinaron a financiar gastos Capital de Trabajo; el Programa Q96,625.4 millones (un 16.6% corrientes, superando en un 18.9%

de Apoyo al Comercio Popular; más que en 2019) y presentaron, lo ejecutado en 2019, mientras que el Programa de Alimentación además, una ejecución del 89.7% los gastos de capital alcanzaron Escolar, y el aumento al subsidio a del presupuesto vigente. Del Q17,960.1 millones (19.2% del la energía eléctrica. Para cumplir total de egresos, se pagaron por total), superando en un 10.3%

estas iniciativas, se solicitaron concepto de amortizaciones lo ejecutado el año anterior. De y negociaron altas sumas de de la deuda pública Q3,096.4 los gastos corrientes, los más dinero en calidad de préstamo a millones (3.2% del total de importantes continuaron siendo, organismos internacionales como egresos), mientras que los gastos por lógica económica, los gastos el FMI, el Banco Interamericano totales del gobierno central de funcionamiento del gobierno de Desarrollo (BID), o por medio (gastos corrientes más gastos de central, que representaron el de la emisión de Bonos del Tesoro capital) alcanzaron la cantidad de 56.9% del total (8.9% del PIB), adquiridos por el Banguat. En Q93,529.0 millones, un 17.2% más ligeramente por debajo del la práctica, además de lo exiguo que en 2019 y equivalentes a una 62.8% de 2018, mientras que los del apoyo del Estado a los ejecución del 89.8%. Los gastos pagos por concepto de intereses guatemaltecos en condiciones de totales representan el 15.6% del alcanzaron el 11.0% de los gastos 4 Véase: https://www.congreso.gob.gt/detalle_pdf/decretos/13517

5 Véase: https://www.congreso.gob.gt/detalle_pdf/decretos/13518

6 Véase: https://www.congreso.gob.gt/detalle_pdf/decretos/13525

13

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – GUATEMALA Guatemala: gastos totales ejecutados por el gobierno central (2016-2021 pres., en porcentajes del PIB)

18.0%

15.6%

16.3%

16.0%

14.0%

12.6%

12.8%

13.2%

13.5%

3.0%

3.3%

12.0%

2.0%

1.9%

2.2%

2.3%

2.6%

2.8%

10.0%

0.5%

0.5%

0.6%

0.6%

1.5%

1.5%

1.5%

1.6%

1.7%

1.7%

8.0%

6.0%

4.0%

8.3%

8.5%

8.5%

8.5%

8.9%

9.4%

2.0%

0.0%

2016

2017

2018

2019

2020

2021 pres.

Funcionamiento

Intereses

Transferencias al sector privado

Capital

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

públicos, cifra equivalente al 1.7% datos del presupuesto asignado presupuesto 2021, si se toma en del PIB. Resulta destacable el en el Sicoín, se tiene que el monto consideración la falta de fuentes comportamiento inusual de las total de gasto estimado alcanza los de financiamiento aprobadas transferencias al sector privado, Q100,421.2 millones, un 7.4% por hasta la fecha, el análisis debe fuertemente influenciadas por la encima de lo ejecutado en 2020 realizarse a partir de los datos implementación del Bono Familia, y equivalente al 16.0% del PIB. Al efectivamente disponibles, que alcanzaron el 12.8% de los respecto, es importante destacar y que en este momento gastos públicos, equivalentes al las diferentes declaraciones del corresponden a lo publicado en 2.0% del PIB, y muy por encima del ministro de Finanzas Públicas, los portales del Sicoín y el Minfin, 0.6% promedio registrado durante quien ha argumentado que respectivamente.

el período 2011-2019. Finalmente, el Gobierno presentará la los gastos de capital, en donde readecuación con posterioridad; De esa manera, el presupuesto los de inversión real directa sin embargo, ha indicado que vigente para 2021 destina el mostraron serios problemas de aunque esta no se realizara, no 79.7% de los recursos a los ejecución y se redujeron un 41.1% habría ningún problema debido a gastos corrientes, y el restante con respecto a 2019, incluyeron que numerosos gastos contenidos 20.3%, a gastos de capital. Entre la asignación correspondiente en el presupuesto no tendrían los primeros, los gastos por a la inversión financiera —que fuente de financiamiento, funcionamiento implican al contempló la asistencia a los grupos atendiendo al hecho de que el 58.0% del total del gasto público, empresariales por intermedio Congreso de la República no presentando un crecimiento del Crédito Hipotecario Nacional aprobará de nuevo el crédito del 12.7% con respecto al cierre (CHN) — y reportaron un ritmo de proveniente del Banguat y otros de 2020, en donde destacan las crecimiento del 10.3% en 2020.

créditos que en su momento erogaciones por adquisición de formaron parte del presupuesto bienes y servicios, rubro que Por su parte, y debido a la carencia vigente para 2020. No obstante, muestra un incremento del 61.8%

de un presupuesto aprobado por aunque se presume que la en contraste con lo ejecutado el Congreso de la República para ejecución será sustantivamente en 2020, y las transferencias 2021, y tomando en cuenta los menor al monto vigente en el corrientes al sector público y 14

III. GASTO PÚBLICO

externo que, sumadas, crecen en un de capital crezcan un 8.4% con desde 2013 (20.4% del total). Por 12.1% con respecto a 2020. Por su respecto a lo ejecutado en 2020.

su parte, para las transacciones

parte, el pago por intereses sobre

de la deuda pública se asignaron

la deuda presenta un incremento

recursos equivalentes al 2.2% del

del 1.8% en comparación con lo 3.1

3. Des

1

tino del gasto PIB, ligeramente por encima del ejecutado en 2020, mientras que público 2.1% del PIB ejecutado en 2019 y

las transferencias al sector privado

equivalentes al 13.9% del total de

reflejan una disminución de solo el De acuerdo con la información de los recursos utilizados.

0.7% al respecto de lo ejecutado la clasificación funcional de los en ese mismo año (en este último egresos del Estado para 2020, los El año 2020 fue muy particular rubro es importante recordar que rubros que utilizaron una mayor para el rubro destinado a la ya no está en ejecución el Bono cantidad de recursos con respecto atención a desastres naturales Familia, por lo que se estima que el al PIB fueron los relacionados y gestión de riesgo, debido a monto ejecutado tendrá una caída con educación, transacciones que presentó considerables efectiva muy significativa, pero de la deuda pública, atención a ampliaciones presupuestarias que no puede cuantificarse en este desastres y gestión de riesgos, dadas las necesidades inmediatas momento).

y orden público y seguridad ocasionadas por la pandemia ciudadana.

de Covid-19 y el paso de los

Finalmente, los gastos de capital

huracanes Eta e Iota. De esa

reflejan un incremento del 16.9% Así, el mayor porcentaje de cuenta, para dicho rubro se habían con respecto a lo ejecutado en recursos se destinó al rubro de ejecutado Q13,611.8 millones al 2020; en este caso, los gastos educación, que alcanzó el 3.3% del cierre de 2020, muy por encima destinados a la inversión directa PIB, similar a lo que sucedió en de los Q307.9 millones de 2019.

presentan mayor modificación, 2019. En cuanto a su importancia, Los recursos utilizados para pues se les asigna un crecimiento los recursos vinculados con la la atención a desastres fueron del 64.4% en comparación con educación representaron el 20.6% equivalentes al 2.3% del PIB y 2020, mientras que se espera del total de egresos ejecutados en representaron el 14.1% del total de que los gastos por transferencias 2020, la participación más baja egresos del Estado.

Guatemala: estructura de la ejecución del presupuesto de egresos públicos (2016-2021 pres., en porcentajes del PIB)

4.0%

4%

2% 3% 3% 3.

3.5%

0% 0% 3. 3. 3.

0%

3. 3.

7% 8% 7% 3.

3.0%

5% 5% 2. 2. 2.

3%

2% 3%

3% 3%

2. 2.

2.

2.5%

2. 2.

2. 2.

2.1%

0%2. 2.1%

%

% % %

%

2.0%

1.7 % 1.7 1.8

%

%

%

1.6 1.7

%

%

1.6

%

% % % % %

1.5

%

%

%

1.4 1.5 1.4 1.5 1.4

%

1.3

1.4

1.4

%

1.4 1.4

%

1.4

1.4

1.5%

1.2

1.3

1.1% 1.2

1.2

1.0%

0.5%

0.1% 0.1% 0.1% 0.1%

0.0%

Educación

Transacciones de la

Atención a

Orden público y

Urbanización y

Protección social

Salud

Otros

deuda pública

desastres y gestión

seguridad

servicios

de riesgos

ciudadana

comunitarios

2016

2017

2018

2019

2020

2021 pres.

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

15

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – GUATEMALA En materia de ejecución Para 2021, se espera que el gasto mencionó con anterioridad, la presupuestaria, las áreas que destinado a educación alcance mayor parte de estos gastos carece presentaron los porcentajes más el 3.4% del PIB, ligeramente por de contraparte presupuestaria altos fueron: defensa, con el 97.4% encima de lo ejecutado el año aprobada en materia de ingresos, de ejecución; educación, con el anterior; por su parte, se estima por lo que, de entrada, se sabe 93.8%; y protección social, con que las transacciones de la deuda que su ejecución no alcanzará el 93.8%. Lamentablemente y a pública ocupen el 2.3% del PIB, las referidas dimensiones, pesar de la pandemia, se observó también un poco por encima de lo estimándose que recuperará el la escasa capacidad de los entes ejecutado en 2020. El porcentaje ritmo normal observado previo a vinculados con la salud pública, para el rubro de atención a la pandemia.

que solo ejecutaron el 87.2% de los desastres y gestión de riesgo es recursos planificados.

similar (2.3%) aunque, como se

16

IV. SITUACIÓN FINANCIERA GENERAL

IV.

SITUACIÓN FINANCIERA GENERAL

Las cifras del gobierno central observadas al 31 de diciembre de 2020 muestran que el total de ingresos ejecutados alcanzó los Q64,051.3 millones (lo cual significa un incremento del 3.8% en contraste con el año inmediato anterior), así como una ejecución del 93.4% del total. Por su parte, los gastos totales ejecutados alcanzaron los Q93,529.0 millones, un 17.2% por encima de lo registrado en 2019 y equivalente a una ejecución del 89.8% del presupuesto vigente para 2020.

Como consecuencia de estos embargo, tanto por la emergencia extraordinarios para pagar la valores, el gobierno central de relacionada con la pandemia como deuda y sus intereses, en el corto, Guatemala presentó un déficit por si todo esto forma parte de mediano y largo plazos.

presupuestal de Q29,475.2 una teórica política contracíclica millones, equivalente al 4.9% del del Gobierno, las erogaciones Para 2021 y conforme el PIB, lo cual lo ubica muy por encima extraordinarias parecen estar presupuesto vigente publicado de la experiencia para el período claramente justificadas, quedando en los portales web del Sicoín 2011-2019, cuando se reportó solo la preocupación en torno y el Minfin, el déficit fiscal una media del 1.9% del PIB. Sin a las necesidades de recursos alcanzaría los Q34,879.7 millones, Guatemala: situación financiera del gobierno central (2019-2021 pres.). Comparación de valores presupuestarios y estimados (cifras en millones de quetzales y porcentajes del PIB) Porcentajes Porcentajes

Rubro

2019

2020

2021 (pres.) de variación de ejecución

(2021-2020)

(2020)

Ingresos totales

66,554.8

64,053.9

68,547.4

7.0%

93.4%

Ingresos corrientes

66,551.2

64,051.5

68,544.0

7.0%

93.4%

Ingresos tributarios

62,593.6

60,279.4

64,027.7

6.2%

94.1%

Ingresos no tributarios y transferencias

3,957.6

3,772.1

4,516.3

19.7%

82.8%

Ingresos de capital

3.6

2.3

3.4

45.9%

68.5%

Gastos totales

79,836.2

93,529.0

103,427.1

10.6%

89.8%

Gastos corrientes

63,550.5

75,569.0

82,436.8

9.1%

91.7%

Remuneraciones

26,035.5

27,677.0

27,564.3

-0.4%

96.3%

Bienes y servicios

8,752.7

9,992.8

15,533.3

55.4%

72.4%

Intereses

9,689.7

10,331.4

10,516.7

1.8%

93.8%

Transferencias y otros gastos corrientes

19,072.7

27,567.8

28,822.6

4.6%

95.4%

Gastos de capital

16,285.7

17,960.1

20,990.3

16.9%

82.7%

Inversión

4,968.0

2,928.2

4,846.3

65.5%

58.5%

Transferencias y otros gastos de capital

11,317.7

15,031.9

16,144.0

7.4%

89.9%

Balance primario

-3,591.8

-19,143.8

-24,363.0

27.3%

77.9%

Balance presupuestal

-13,281.5

-29,475.2

-34,879.7

18.3%

82.9%

Balance presupuestal como porcentaje del PIB

-2.2%

-4.9%

-5.5%

11.4%

82.9%

Fuente: Icefi, con base en datos oficiales

17

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – GUATEMALA equivalentes al 5.1% del PIB; sin permita aceptar como válido dicho teóricamente un 3.8% del PIB.

embargo, debe recordarse que valor.

Al margen del monto definitivo

muchos gastos considerados en

del déficit primario, la existencia

este presupuesto no tienen, a la De la misma manera que el déficit de este constituye una señal de fecha, contrapartida por el lado de presupuestal total, el déficit alerta e implica que los ingresos los ingresos; por ello, el ministro primario —que se obtiene de restar públicos son insuficientes para de Finanzas Públicas ha insistido a los ingresos totales los gastos cubrir los gastos normales de en que el déficit fiscal oscilará en totales, sin incluir el gasto por pago funcionamiento del aparato estatal, alrededor del 3.7% del PIB, sin de intereses— alcanzó en 2020 lo que constituye una muestra tener a la fecha, lamentablemente, un 3.2% del PIB, mientras que el indiscutible de acumulación de la presentación de datos que considerado para 2021 alcanzaría deuda para el futuro.

Guatemala: resultado presupuestario del gobierno central (2016-2021 pres., cifras en porcentajes del PIB)

2016

2017

2018

2019

2020

2021 pres.

0.0%

-1.0%

-1.1%

-2.0%

-1.4%

-1.9%

-2.2%

-3.0%

-4.0%

-5.0%

-4.9%

-6.0%

-5.5%

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

18

V. DEUDA PÚBLICA

V.

DEUDA PÚBLICA

Desde hace varios gobiernos, Guatemala ha establecido un modelo estricto de austeridad pública que se ha manifestado en: el abandono sistemático de la atención a las necesidades de los pobladores; en el otorgamiento de incentivos tributarios a la inversión que no se encuentran justificados, y en la ausencia casi total de lucha contra la evasión y la defraudación tributarias (con lo cual se lograría que cada uno pague la justa parte que le corresponde, así como la construcción de un sistema tributario justo). De esa cuenta y ante la ausencia absoluta de una política tributaria y, en gran medida, también de una política fiscal, el principal logro de los ministros de Finanzas Públicas y de los gobiernos de turno ha sido el alcance de la

«estabilidad presupuestaria» manifestada en déficits presupuestarios moderados que han impedido un acelerado crecimiento de la deuda pública (aunque de todas formas, esta es creciente como consecuencia de la escasa movilización de recursos).

En el contexto de la pandemia al 31.7% del PIB, muy por encima del total de obligaciones del Estado de Covid-19 y la necesidad del del 26.6% evidenciado al cierre de por concepto de deuda pública.

gobierno central de implementar 2019 y del 25.1% promedio para el Por su parte, el restante 56.9% de políticas extraordinarias de período 2011-2018.

la deuda soberana corresponde

gasto que, aunque muy limitadas,

a obligaciones contratadas con

exigieron un incremento del déficit Con respecto a la estructura de agentes económicos internos, fiscal, la deuda del gobierno central, la deuda pública por acreedor, al especialmente con el sector conforme información del Banguat, cierre de 2020 la deuda externa bancario nacional, hasta por un alcanzó los Q189,483.3 millones, acumulaba la cantidad de monto de Q107,743.9 millones, lo unos Q32,157.5 millones más que Q81,739.4 millones, un 16.6% más cual significa un incremento del lo registrado en 2019 y equivalente que en 2019 y equivalente al 43.1% 23.5% con respecto a 2019.

Guatemala: comportamiento y estructura de la deuda del gobierno central (2016-2021 pres., en millones de quetzales y porcentajes del PIB)

250,000

35.1%

40.0%

31.7%

35.0%

200,000

30.0%

82,651.7

25.0%

25.2%

26.6%

26.6%

25.0%

150,000

81,739.4

70,104.2

20.0%

63,633.7

100,000

60,293.7

60,104.0

15.0%

140,320.2

10.0%

Porcentaje del PIB

107,743.9

En millones de quetzales

50,000

65,382.4

72,345.6

82,386.9

87,221.7

5.0%

0

0.0%

2016

2017

2018

2019

2020

2021 pes.

Deuda interna

Deuda externa

Deuda como porcentaje del PIB

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

19

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – GUATEMALA La composición de la deuda buen pagador, ha permitido al en una preocupación como pública resulta perjudicial, pues país un margen de maniobra producto de la limitada capacidad permitió que la tasa de interés relativamente amplio en cuanto recaudatoria del Gobierno, que implícita que pagó Guatemala en a la definición de los niveles de al final es la fuente que permite 2020 alcanzara el 6.6%, similar endeudamiento, el cual no ha sido hacer frente a los pagos de a la erogada en 2019. Esta tasa utilizado de manera recurrente intereses a los acreedores. Esto coloca al país como el segundo de debido al esquema de austeridad refuerza el mensaje de algunas de la región centroamericana que fiscal y a la permanente búsqueda las agencias de calificación que en más paga intereses por su deuda de estabilidad. En consecuencia, el pasado han recomendado al país pública (solo después de Costa Guatemala dispone del nivel de redoblar esfuerzos para mejorar la Rica), a pesar de disfrutar un muy deuda pública más bajo de la recaudación tributaria.

bajo riesgo de impago y un monto región que, al alcanzar el 31.7%

de deuda relativamente pequeño. del PIB en 2020, todavía se Si bien parece que el saldo Se estima que por concepto de ubica verdaderamente lejos del de la deuda todavía no ha pago de la deuda interna el Estado 50.0% recomendado como límite alcanzado un nivel significativo erogó una tasa de interés del 7.7%, por el FMI para las economías de preocupación, también es mientras que por intereses por emergentes con acceso a los cierto que su trayectoria ha sido deuda externa pagó, en promedio, mercados financieros.

creciente en los últimos tiempos, a

una tasa del 5.1%.

pesar de los esfuerzos públicos por

De igual forma, el nivel de intereses limitar el crecimiento del déficit Si la deuda que contiene el pagados como porcentaje de los fiscal. Por ello, la acumulación presupuesto asignado para ingresos totales del Gobierno creciente de saldos de la 2021 se validara, el saldo de las (cercano al 16.1% en 2020) también deuda, aunque marginalmente obligaciones soberanas del Estado se encuentra muy por debajo del pequeña, es un claro indicador de alcanzaría los Q222,971.9 millones límite del 30.0% recomendado insostenibilidad fiscal de corto al final de este último año, cifra por las instituciones financieras plazo. Esta conclusión puede que representaría el 35.1% del internacionales (IFI); además, validarse por medio del resultado PIB; sin embargo, dicho valor el valor de las obligaciones en del indicador de Blanchard, que parece ser poco probable ya que el materia de intereses, que alcanza muestra que la situación fiscal está gasto público no tiene asignación alrededor del 1.7% del PIB, se siendo afectada por el deterioro de financiamiento aprobada por ubica bastante por debajo del 3.0% de la recaudación del país, lo que el Congreso de la República. En definido por dichas instituciones convierte al saldo de la deuda en todo caso, si se concreta el valor como techo de precaución.

insostenible en el corto plazo

del déficit fiscal anunciado por el

debido a que el resultado primario

ministro de Finanzas Públicas en Lamentablemente, al analizar obtenido es menor que el resultado diferentes declaraciones, el cual la capacidad de pago del país — primario requerido.

ronda el 3.7% del PIB, el saldo denotada por la relación entre de la deuda para 2021 sería del el saldo de la deuda pública y el De esa cuenta, si se concretaran 33.5% del PIB, lo cual denota, de nivel de ingresos tributarios— se los valores considerados en el todas formas, un comportamiento tiene que dicha relación alcanzó presupuesto vigente para 2021 y creciente.

un 314.3%, muy por encima del ante el crecimiento de la deuda 250.0% recomendado por las IFI, pública, el ajuste fiscal de corto 5.1 Vulnerabilidad y

condición que ya se había superado plazo sería del 3.5% del PIB; desde 2019. En consecuencia, para no obstante, habrá que esperar sostenibilidad de

Guatemala el saldo de la deuda los valores reales para estimar la deuda

todavía no debe considerarse apropiadamente las necesidades como un problema en cuanto a la de ajuste del país.

El limitado tamaño de la deuda vulnerabilidad de la economía y del pública de Guatemala, además sector fiscal frente a dichos saldos, de una práctica histórica de aunque sí comienza a convertirse 20

V. DEUDA PÚBLICA

Guatemala: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de la deuda del gobierno central (2016-2021 est.)

Tipo

Indicador

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Valor

pres.

critico

Situación

Deuda total / ingresos

tributarios

232.3% 233.7% 248.2% 251.3% 314.3% 348.2% 250.0%

Vulnerable

Vulnerabilidad

Deuda total / PIB

25.0% 25.2% 26.6% 26.6% 31.7%

35.1%

50.0%

Manejable

Intereses / ingresos

totales

13.4% 13.3% 13.6% 14.6%

16.1%

15.3%

30.0%

Manejable

Intereses / PIB

1.5%

1.5%

1.5%

1.6%

1.7%

1.7%

3.0%

Manejable

Resultado

primario 0.26% 0.39% 0.51% -0.20% 1.68%

-0.23%

Sostenibilidad Corto plazo requerido

Blanchard

Insostenible

Resultado

primario 0.43% 0.14% -0.34% -0.61% -3.20%

-3.84%

obtenido

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

5.2 Calificación de

mostrada por la economía ante impuestos y las bajas perspectivas eventos extraeconómicos; no de crecimiento económico como riesgo de la deuda

obstante, el cambio de perspectiva consecuencia de la pandemia.

soberana

se asocia con la incertidumbre

por la respuesta del aparato fiscal Luego de un período de revisión En noviembre de 2020, la agencia frente al déficit creciente y las especial ( Credit Watch) con calificadora de riesgo Moody’s condiciones durante y después de implicaciones negativas, otorgado Investors Services emitió su la pandemia.

el 20 de noviembre de 2020 por una

segunda calificación en el año (la

disputa internacional que finalizó

primera fue en mayo de 2020), en la Por su parte, en abril de 2020 cuando Guatemala hizo frente al cual mantuvo el grado de riesgo en la calificadora Fitch Ratings pago del cupón del Eurobono 2026

Ba1, aunque cambió su perspectiva rebajó su calificación de BB a antes de que finalizara el período de estable a negativa. Según se BB-, modificando la perspectiva de gracia de treinta días otorgado expresó, el mantenimiento de de negativa a estable; entre sus para las calificaciones soberanas de la calificación deriva del manejo argumentos, la principal razón para largo plazo en moneda extranjera, prudente de la política monetaria esta rebaja en el grado de riesgo es la calificadora Standard and y fiscal, así como de la resiliencia los bajos niveles de recaudación de Poor’s mantuvo la gradación y Guatemala: nivel de calificación de riesgo y perspectivas de corto plazo según las principales agencias calificadoras (2016-2020)

Agencia

Concepto

2016

2017

2018

2019

2020

Historia

Moody’s

Calificación

Ba1

Ba1

Ba1

Ba1

Ba1

Investors Services

Perspectiva

Estable

Estable

Estable

Estable Negativa

Standard and

Calificación

BB

BB-

BB-

BB-

BB-

Poors

Perspectiva

Negativa Estable

Estable

Estable Estable

Calificación

BB

BB

BB

BB

BB-

Fitch Ratings

Perspectiva

Estable

Estable

Estable Negativa Estable

Fuente: Icefi, con base en calificadoras de riesgo

21

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – GUATEMALA perspectiva para el país ya que, económica, las calificaciones han tratado de vender desde hace pese a los recientes desafíos legales podrían seguir a la baja en los algún tiempo las autoridades de Guatemala, el soberano sigue siguientes meses.

gubernamentales, sino como una

comprometido con el oportuno y

muestra de que no se ha podido

total pago de sus obligaciones del Es pertinente comentar que el avanzar hacia la obtención de servicio de la deuda.

grado de riesgo de las calificadoras un grado de inversión en el reconoce el compromiso real que el país pueda acceder a los Las tres calificadoras coinciden en del país de hacer frente a sus mercados internacionales a tasas que esperan que la combinación obligaciones, lo que lo ha mucho más competitivas y en entre recuperación económica convertido históricamente en mejores condiciones. De ahí que el a partir de 2021 y las políticas un buen pagador; pese a ello, en mantenimiento del grado de riesgo, económicas cautelosas que varias oportunidades también se derivado de la aparente estabilidad han caracterizado a Guatemala reitera la necesidad de mayores del país, lo único que ocasiona es la ayuden a revertir el deterioro ingresos tributarios para mejorar reproducción de las condiciones a corto plazo en el perfil fiscal la capacidad de respuesta pública que, si bien constituyen una buena y de deuda del soberano; sin al servicio de la deuda. Por ello, muestra de que las cosas no han embargo, si el deterioro de la en esencia, el mantenimiento del empeorado, también evidencian recaudación continúa y persiste grado de riesgo del país no debe que la situación no mejora.

el bajo dinamismo de la actividad ser visto como un logro, como lo 22

VI. TRANSPARENCIA FISCAL

VI.

TRANSPARENCIA FISCAL

En enero de 2021, Transparencia Internacional presentó el informe del Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) 2020, en el cual otorga a Guatemala una puntuación de 25 sobre un máximo de 100

puntos, por debajo de los 26 obtenidos en 2019 y de los 33 puntos de 2012, lo que implica un retroceso permanente desde dicho año. Estos resultados ubican a Guatemala en la posición 149 entre los 180 países de que consta la medición global, con una reducción de tres posiciones en comparación con 2019, pero de 36 posiciones con respecto a 2012. En esta ocasión (2020), al igual que en los últimos años, Guatemala obtuvo la tercera peor calificación entre los países centroamericanos y se encuentra entre las más bajas calificaciones de Latinoamérica.

Según lo presenta el informe, este la información con reformas que A la fecha en que se redactó el mayor deterioro en la puntuación presentan un serio revés para la referido boletín, el resto de los obedece a la salida de la supervisión ciudadana y crean un indicadores de transparencia fiscal Comisión Internacional contra la riesgo de politización. Al sumar carecía de actualización. De esa Impunidad en Guatemala (Cicig) y las evaluaciones anteriores, cuenta, el Índice de Presupuesto a la opaca gestión gubernamental el organismo concluye que la Abierto de International Budget durante la pandemia. Según existencia de una fiscalía débil y Partnership (IBP) reflejó en especifica el informe, además una Policía Nacional Civil (PNC) 2019 una calificación que situó al de lo descrito, el Congreso de la desmantelada han contribuido al país en la escala de información República amenazó el derecho a problema.

sustancial (61-80), que indica

Guatemala: indicadores de transparencia fiscal (2016-2020) Indicador

Institución /

reporte

Escala

2016 2017 2018 2019 2020

Historia

Índice de

Percepción de la Transparencia

0 (corrupción alta) a

Corrupción

Internacional

100 (muy limpia)

28

28

27

26

25

Índice de

Percepción de la Transparencia

Posición entre los

Corrupción

Internacional

países evaluados

136 143 144

146

149

Desviación de los World Economic 1 (muy común) a 7

Fondos Públicos Forum

(nunca ocurre)

2.4

2.3

Índice de

International

41-60 (limitada) 61-80

Presupuesto

Budget

(sustancial) 81-100

61

65

Abierto

Partnership

(extensa)

Índice de

Incidencia de la World Economic 0 (corrupción alta) a Corrupción

Forum

100 (muy limpia)

28

27

Fuente: Icefi, con base en datos de Transparencia Internacional, World Economic Forum e International Budget Partnership 23

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – GUATEMALA que las autoridades realizan de los 61 obtenidos en 2017; sin Finalmente, la última publicación algunas acciones que atienden embargo y atendiendo a que la del Índice de Incidencia de la el componente de ejercicios de siguiente edición de este índice Corrupción del World Economic presupuesto abierto, además está prevista para 2021, habrá Forum indicaba, al cierre de 2019, de haber avanzado en la que esperar cómo se percibe el que el país se encuentra en una transparencia y la participación manejo del presupuesto durante escala de corrupción más cercana ciudadana en el ciclo

la crisis por Covid-19 y, sobre todo, al nivel alto, lo cual significa un presupuestario. En esta última la forma como ha sido manejada deterioro de un punto con respecto calificación, el IBP otorgó a la falta de presupuesto real para a la calificación de 2018.

Guatemala 65 puntos, por encima 2021.

24

VII. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

VII.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Este estudio permite concluir primariamente lo siguiente: a. En 2020, la evolución de la economía nacional, al igual que en el resto de las economías del mundo, fue afectada por la propagación de la pandemia de Covid-19 y la implementación de medidas sanitarias para contener su propagación. El país también se vio afectado por el paso de las tormentas tropicales Eta e Iota, que impactaron tanto la demanda como la oferta agregada. En efecto, el PIB de Guatemala registró una contracción del 1.5%, el valor más bajo observado en las últimas décadas. Conforme las estimaciones de las autoridades, se espera que la actividad económica reporte un crecimiento del 3.5% en 2021, explicado por un mejor comportamiento de las economías mundiales, el repunte de la inversión, las remesas y un mayor nivel de inversión.

b. Lamentablemente, el INE no realizó ni una apropiada medición de la inflación en 2020, ni efectuó mediciones sobre el nivel de desempleo en el país. Sin embargo, el Mineco, con datos del IGSS, estimó que en 2020 se perdió el 3.0% de las plazas de trabajo, unos 41,863 puestos de diferencia con respecto a 2019.

Conforme información de la Cepal, el nivel de pobreza también se habría incrementado al cierre de 2020

en un 2.0% de la población, el nivel de pobreza extrema, en un 1.9%, y la desigualdad, entre el 1.0 y el 1.9%.

c. Guatemala cerró 2020 presentando una carga tributaria del 10.1% del PIB, la más baja en las últimas dos décadas y sin alcanzar la meta de recaudación establecida, dejando un agujero tributario de Q3,748.3

millones, equivalentes al 0.6% de PIB. Los impuestos que mostraron mayor contracción fueron los derechos arancelarios, con -8.3%; el IVA importaciones, con -8.0%; y el IDP con 6.9%, todos fuertemente influenciados tanto por la contracción del consumo asociado con la pandemia de Covid-19 como por la reducción internacional de los precios del petróleo. Por el lado de los impuestos directos, la recaudación del ISR se contrajo en un 2.0% con respecto a lo recaudado en 2019.

d. El problema real para el sector fiscal de Guatemala es la carencia de una política fiscal suficiente, lo cual obedece, entre otros, al establecimiento de un estado de austeridad rígido que no atiende las necesidades de la población, pero también se relaciona con la falta de un sistema tributario eficiente como resultado de amplios niveles de incumplimiento tributario y la existencia de incentivos tributarios a la inversión que no disponen de un sistema específico de evaluación. Solo entre gasto tributario e incumplimiento tributario del IVA y el ISR Guatemala deja de percibir anualmente, conforme los datos de la SAT, el equivalente al 8.9%

del PIB y el 83.7% de la recaudación tributaria. Al margen de la renuncia tributaria, la carencia absoluta de un plan efectivo para el combate a la evasión tributaria, al contrabando y al flujo ilícito de capitales, limita severamente las posibilidades del Estado de mejorar el bienestar de la población y contar con un sistema fiscal más sano.

e. Por el lado de los gastos, el tamaño del Gobierno de Guatemala alcanzó un 15.6% del PIB en 2020, lo que representó un incremento de 2.1 puntos porcentuales del PIB con respecto a lo ejecutado en 2019. Este comportamiento fue resultado de la necesidad de incrementar el gasto público para atender la emergencia por Covid-19 y el impacto que tuvieron en el país el paso de las tormentas tropicales Eta e Iota. Los gastos que presentaron mayor incremento fueron las transferencias al sector privado, con un 219.2% de aumento; los gastos de capital, con el 10.3% (principalmente por el programa de asistencia financiera a los empresarios por intermedio del CHN); el gasto por intereses de la deuda pública, con el 6.6%; el gasto por adquisición de bienes y servicios, con el 14.2%, y las remuneraciones, con el 6.3%. Para 2021 se espera, a 25

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – GUATEMALA partir del presupuesto vigente, que los gastos lleguen al 16.0% del PIB, mientras que los egresos alcanzarían el equivalente al 17.1% del PIB, con lo cual el Gobierno contaría con el presupuesto más alto de las últimas décadas. No obstante, el Minfin ha anunciado en varias oportunidades que procederá, en algún momento, a publicar una readecuación presupuestaria, y que si no lo hiciera de todas formas el nivel de gasto será menor al de 2020 debido a que muchos de los gastos vigentes carecen de fuente de financiamiento.

f. Atendiendo al balance entre los ingresos y gastos que se presentó al cierre de 2020, Guatemala reportó un déficit fiscal del 4.9 % del PIB. Si las cifras del presupuesto vigente para 2021 se validaran, el déficit alcanzaría un 5.1% del PIB. Como consecuencia, el saldo de la deuda acumulado al cierre de 2020 alcanzó el 31.7% del PIB, lo cual significa un crecimiento de 5.0 puntos porcentuales con respecto a 2019. Si se validaran los resultados del presupuesto para 2021 se registraría un saldo del 35.1% del PIB.

g. Las principales agencias de calificación de riesgo han mantenido relativamente estable su calificación como resultado tanto de la buena disposición de pago que históricamente ha mantenido el Gobierno de Guatemala, como del monto relativamente bajo de la deuda soberana del país. Sin embargo, en términos generales, alertan sobre el bajo nivel tributario del país, el cual pone en riesgo la sostenibilidad de corto y mediano plazos.

h. Guatemala siguió retrocediendo en materia de transparencia fiscal, especialmente como consecuencia del retiro de la Cicig, del opaco manejo del presupuesto de 2020 durante la pandemia, de una fiscalía débil y de una prácticamente inexistente Policía Nacional Civil. La calificación en el Índice de Percepción de la Corrupción se redujo hasta 25 puntos, perdiendo ocho desde 2012. Además, el país descendió hasta la posición número 149, habiendo perdido 33 posiciones desde 2012.

Finalmente y a partir de lo observado, el Icefi formula las siguientes recomendaciones que estima podrán contribuir a mejorar la situación guatemalteca:

a. El Estado de Guatemala debe asumir un mayor protagonismo para atender y proteger a los segmentos más vulnerables de la población ante los efectos económicos y sociales que ha dejado a su paso la pandemia por Covid-19. También debe fortalecer su capacidad de ejecución, ya que durante 2020 se cuestionaron significativamente tanto la transparencia, como la velocidad de gestión del Estado. Por otro lado, es indispensable que cada programa del Gobierno disponga de indicadores para medir los efectos de estas iniciativas, especialmente en lo referente a sus resultados en materia de generación de empleo, reducción de la pobreza y disminución de la desigualdad.

b. Es indispensable la formulación de una verdadera política tributaria que evalúe los impuestos existentes y los tratamientos tributarios preferenciales pero, sobre todo, la productividad de los tributos. Simultáneamente, tanto el Minfin como la SAT deben impulsar un programa real para mejorar el cumplimiento tributario, de manera que el Estado disponga de mayores recursos para atender las necesidades de la población y pueda contar con un sistema fiscal más saludable.

c. Es necesario realizar un rollover de la deuda debido a que los mecanismos actuales de endeudamiento producen que la deuda en Guatemala tenga una de las tasas de interés más altas en la región. Sería conveniente llevar a cabo una transformación de deuda interna a deuda externa y a mayor plazo, con el fin de reducir el costo de mantenimiento de la deuda soberana.

d. Es indispensable que el ministro de Finanzas Públicas realice las gestiones necesarias para publicar efectivamente el monto del presupuesto para 2021, ya que la forma como esto se ha manejado hasta la fecha incrementa la opacidad presupuestaria, lo que además de reducir la confianza de los agentes económicos también tendrá un efecto negativo sobre la evaluación que ejecutará el IBP en 2021.

26

VII. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

e. El Estado de Guatemala debe implementar una estrategia real de combate a la corrupción y para mejorar la transparencia de la gestión pública, con el fin de revertir la caída del IPC que reduce permanentemente la competitividad de Guatemala. Para el efecto, es conveniente incorporar a la sociedad civil y a otros organismos nacionales e internacionales en la evaluación efectiva de la gestión pública, con el fin de fortalecer la auditoría social y el compromiso del Estado.

f. Es indispensable que la política fiscal del país adopte posiciones proactivas, de manera que avance hacia el mejoramiento de la calificación otorgada por las agencias especializadas de riesgo, lo que deberá iniciar con la discusión de estrategias fiscales que permitan incrementar la disponibilidad de recursos en el mediano plazo. Este proceso debe iniciar con la convocatoria a la discusión de un pacto fiscal que no se limite a mejorar los resultados fiscales de largo plazo, sino que permita la construcción de condiciones que faciliten el financiamiento de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible.

27

PERFILES

MACROFISCALES

DE CENTROAMÉRICA

GUATEMALA

Marzo 2021

Por una política fiscal para

la democracia y el desarrollo

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales

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