PERFILES

MACROFISCALES

DE CENTROAMÉRICA

Por una política fiscal para

la democracia y el desarrollo

PANAMÁ

Febrero 2021

icefi.org

No. 14 Año 8

Comparación de cifras

al cierre de 2020 con el

presupuesto 2021 y el

cierre de 2019

Febrero 2021

icefi.org

PERFILES

MACROFISCALES

DE CENTROAMÉRICA

PANAMÁ

CRÉDITOS

Comparación de cifras al cierre de 2020

con el presupuesto 2021 y el cierre de 2019

Supervisión

Administración

Difusión por medios

Jonathan Menkos Zeissig

Débora Alvarado Franco –

electrónicos

Director ejecutivo, Icefi

Coordinadora de desarrollo

José Ochoa Arévalo –

institucional, Icefi

Asistente de comunicación, Icefi

Redacción general

Carlos Alfredo Gossmann Zarazúa –

Producción editorial

Diagramación

Economista investigador, Icefi

Mónica Juárez Balcárcel –

Diana De León Dardón

Abelardo Medina Bermejo –

Asistente de Comunicación, Icefi

Economista Sénior, Icefi

Guatemala, Centroamérica, febrero 2021

© Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales- 7a. avenida 5-45 zona 4

Edificio XPO1, oficinas 505 y 506, Guatemala, Centroamérica PBX: (502) 2505-6363 www.icefi.org

Con el apoyo

financiero de:

En Icefi consideramos que el conocimiento siempre está en construcción, por lo que cualquier comentario u observación es bienvenido en el correo electrónico: info@icefi.org

Este documento ha sido elaborado por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). Su contenido es responsabilidad exclusiva del Icefi y no refleja necesariamente los puntos de vista de la institución cooperante antes mencionada.

El Icefi promueve el uso de lenguaje inclusivo que no discrimine ni marque diferencias entre las personas según su sexo o identidad de género. No obstante, por economía expresiva, este documento podría contener expresiones en masculino genérico para referirse por igual a mujeres y hombres, uso que en ninguna forma debe entenderse como una intención discriminatoria por parte del Instituto.

Cualquier parte de este volumen puede reproducirse total o parcialmente sin permiso expreso del Icefi, siempre y cuando se dé crédito a la publicación y las copias se distribuyan gratuitamente. Cualquier reproducción comercial requiere previo permiso escrito del Icefi, solicitado a: comunicacion@icefi.org o info@icefi.org. Puede descargarse la versión electrónica en: www.icefi.org

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – PANAMÁ

Febrero 2021

CONTENIDO

I. INTRODUCCIÓN

5

II. INGRESOS PÚBLICOS

9

2.1 Estructura tributaria

11

2.2 Eficiencia y productividad tributaria

12

III. GASTO PÚBLICO

14

3.1 Destino del gasto público

15

IV. SITUACIÓN FINANCIERA GENERAL

17

V. DEUDA PÚBLICA

19

6.1 Vulnerabilidad y sostenibilidad de la deuda

20

6.2 Calificación de riesgo de la deuda soberana 20

VI. TRANSPARENCIA FISCAL

22

VII. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

24

I. INTRODUCCIÓN

I.

INTRODUCCIÓN

La situación económica de Panamá al inicio de 2020 presentaba expectativas positivas, como producto de la recuperación de sus actividades productivas y del comercio exterior, con lo que se esperaba alcanzar un ritmo de crecimiento como el experimentado hasta antes de 2018, cuando se inició una desaceleración de la economía que pasó de un 5.6% de crecimiento real en 2017 a 3.7% en 2018 y 3.0% en 2019. Así, las expectativas de recuperación en 2020 situaban al país, en una tasa de crecimiento de entre el 3.8% al 5.5%, como lo indicaron el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y la Comisión Económica Para América Latina y el Caribe (Cepal).

Lamentablemente, la pandemia fue elaborado por el Ministerio de por Covid-194; a las anteriores del Covid-19 tuvo consecuencias Salud (Minsal). A inicios de marzo disposiciones se sumaron una nefastas en la economía panameña se confirmó el primer caso dentro serie de medidas aprobadas y en el bienestar social. Desde del país y días después el Gobierno durante marzo y abril con el fin finales de enero de 2020, el decretó el Estado de Emergencia de atender la crisis sanitaria, Gobierno emitió el Decreto Nacional2, elevando a muy alta y que incluyeron medidas de Ejecutivo No. 641 con el cual se la amenaza de propagación del restricción de movilidad social y el adoptaron las medidas contenidas brote del Nuevo Coronavirus3 cierre de comercios y actividades en el Plan Nacional ante la y extremando las medidas económicas para evitar la Amenaza por el Brote del Nuevo sanitarias ante la Declaración aglomeración de personas y como Coronarivus (2019 nCoV), que de Pandemia de la enfermedad una forma de prevención.

Panamá: tasa de crecimiento del PIB real, período 2011-2021 est.

15.0

11.3 9.8

10.0

6.9

5.1

5.7

5.0

5.6

5.0

3.7

3.0

4.0

-

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

-5.0

est.

-10.0

-8.9

Fuente: Icefi con cifras oficiales disponibles al 10 de febrero de 2021

1 Véase en: https://www.concertacion.org.pa/tmp/file/490/Dec_MINSA_64_28enero2020_MedidaCOVID-19.pdf 2 Véase en: https://www.concertacion.org.pa/tmp/file/490/ResGabinete_11_13marzo2020_EstadoEmergNalCOVID-19.pdf; https://www.

gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/29033/78553.pdf

3 Véase en: https://www.concertacion.org.pa/tmp/file/490/ResGabinete_10_3marzo2020_AltaAmenazaCOVID-19.pdf 4 Véase en: https://www.concertacion.org.pa/tmp/file/490/Dec_MINSA_472_13marzo2020_MedidasCOVID-19.pdf 5

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – PANAMÁ

La incertidumbre del panorama las cifras, el crecimiento del PIB con -11.0%, para el segundo económico nacional e

real en el primer trimestre fue de trimestre alcanzaron -76.1%, y internacional produjo que las únicamente el 0.4%, la contracción un acumulado de -50.5% al final autoridades cambiaran en varias del segundo trimestre alcanzó del tercer trimestre, resultados oportunidades sus expectativas de -38.2%, mientras que al tercer fuertemente influenciados por la crecimiento económico esperado trimestre, si bien la contracción cuarentena total y el cese de varias en 2020, al igual que lo hicieron se redujo al -23.6%, tuvo como de estas actividades, que incluso los organismos internacionales efecto que la economía registrara debieron cerrar operaciones especializados en el seguimiento un decrecimiento acumulado permanentemente.

macroeconómico, por lo que aún del -20.4% en los primeros no se tiene certeza sobre el nivel nueve meses del año, siendo la Resalta que actividades como la del impacto final de la pandemia contracción más fuerte registrada explotación de minas y canteras sobre el desempeño del país; las a nivel centroamericano y que presentan un incremento últimas estimaciones oficiales únicamente es comparable, en la significativo al registrar un disponibles en el documento del historia económica de Panamá, aumento acumulado del 23.1%

presupuesto de ingresos y gastos con la situación que el país durante los tres primeros del Estado aprobado para 2021, experimentó en 1946 (-14.0% de trimestres del año, y que también consideran una caída del producto contracción del PIB) y en 1988 se manifiestan en el aumento de interno bruto (PIB), en términos (-13.4% de caída).

las exportaciones de concentrado

reales, del 8.9% y una leve

de cobre, que, de acuerdo a las

recuperación del 4.0% para 2021, Los mayores efectos en la cifras del Instituto Nacional de cifras que aún pueden modificarse. contracción económica se Estadística y Censo (Inec), a A la fecha de redacción de este observaron en las actividades de noviembre de 2020, reportan un documento (10 de febrero de construcción (uno de los motores incremento interanual de 40.4%, 2021) ya existían declaraciones no de la economía panameña), que el que aun así, de acuerdo a la oficiales por algunas autoridades al segundo trimestre presentaron Minera Panamá, será menor al del país y de la agencia Fitch una reducción del -89.3% respecto esperado5.

Ratings que estimaban que la al mismo trimestre en 2019, y para caída económica en 2020 podría el tercer trimestre reportaron Ante el escenario descrito de la alcanzar hasta 17.0%; sin embargo, -70.5%, sumando un total producción panameña, expertos y atendiendo a que todavía no acumulado de -52.9% al tercer en temas laborales estiman que son oficiales dichas estimaciones trimestre. Le siguen las actividades la pérdida de empleos en jóvenes y que las mismas implicarían una de hoteles y restaurantes, cuya menores de 30 años alcanzará a reconfiguración importante de las contracción registró -79.7% al cerca de 135 mil6 de ellos durante cifras macrofiscales, las mismas segundo trimestre y de -75.4% el 2020; mientras que el Inec, por no fueron consideradas en esta al tercer trimestre, acumulando medio de la Encuesta del Mercado edición.

-51.4% durante los primeros nueve Laboral Telefónica (EMLT), estimó meses del año, explicado por que a septiembre de 2020, el nivel Los datos oficiales del PIB las restricciones a la movilidad de desempleo abierto se ubicó en presentados por el Instituto humana, tanto a lo interno 18.5% de la PEA, lo que se traduce Nacional de Estadística y Censo como internacionalmente. Las en más de 400 mil personas (Inec) para el primer, segundo actividades comunitarias, sociales desocupadas. La informalidad pasó y tercer trimestre del 2020, y personales de servicios (casinos, de 44.9% (716 mil personas) en la muestran los efectos reales lotería y otros) por su parte, ya población ocupada no agrícola, en que la pandemia causó sobre la presentaban la mayor contracción 2019, a 52.8% (777 mil personas) economía panameña. Conforme al primer trimestre del 2020 en 2020. Esta cifra evidencia que 5 Véase en: https://www.panamaamerica.com.pa/economia/exportacion-de-cobre-podria-llegar-los-1200-millones-este-2020-1170550

6 Véase en: https://www.panamaamerica.com.pa/economia/los-jovenes-seran-los-mas-afectados-por-el-aumento-del-desempleo-segun-estudio-1171953

6

I. INTRODUCCIÓN

muchas de las personas que han cuarto trimestre del año— en la mundial, la Autoridad del Canal perdidos sus empleos o empresas que se estima que Panamá ocupa de Panamá (ACP) también indicó formales, se trasladan al sector la última posición en expectativa que podrían haber disminuciones informal con el fin conseguir los de empleo a nivel global con un del 10% y 9% en los tránsitos ingresos mínimos que les permitan -18.0%.

y tonelajes, respectivamente,

subsistir ante la crisis.

situación que atenta contra los

Otra de las implicaciones sociales ingresos públicos, puesto que esta Por otra parte, según los resultados de la actual crisis, lo constituye el fuente es compensatoria ante la de una encuesta realizada por traslado de miles de panameños baja recaudación.

la Federación de Cámaras de de los umbrales de no pobreza a Comercio, Industrias y Agricultura la pobreza general y extrema. En En ese entorno, desde finales de la República de Panamá ese sentido, cabe recordar que de julio de 2020, el Ministerio (Fedecámaras)7, realizada en los Panamá ha sido uno de los países de Economía y Finanzas (MEF) meses de julio y agosto de 2020, el de la región que habría logrado presentó la propuesta del proyecto 40.0% de las empresas panameñas reducir considerablemente la de presupuesto 2021 que incluye tuvo que cerrar temporal o proporción de población que vive disposiciones que financieramente definitivamente. El estudio indica en condiciones de pobreza. Del se planificaron para la atención de también que solo el 4.0% de las 2011 al 2017, la pobreza general los efectos de la crisis sanitaria y empresas encuestadas seguía pasó de 27.6% a 20.7%, mientras económica del Covid-19. En dicho operando normalmente, mientras que la pobreza extrema cambió de presupuesto, aprobado en octubre que el 15.0% de las empresas abrirá 11.5% a 9.8%. No obstante, ante la de 2020 por la Asamblea Nacional, con todos sus trabajadores, el 47.0% actual crisis, la Cepal indicó que se refleja un incremento del gasto lo hará con menos trabajadores y el la pobreza extrema en Panamá público que integra acciones de 37.0% indicaron que se reinventará. pasaría de 6.5% en 2019 a 8.5% atención a la salud, la educación y para el 2020 y la pobreza general obras públicas, entre otros rubros.

La encuesta muestra también que cambiaría de 14.6% en 2019 a 17.5% No obstante, también incluye un solo el 8.0% de las Mipyme tiene al finalizar el 20209. Esto significa incremento del endeudamiento recursos suficientes para enfrentar que al final de 2020 alrededor de público producto del bajo nivel sus compromisos financieros y 800,000 personas terminaron de ingresos tributarios y las 15.0% ya quebró. Finalmente, el en situación de pobreza general expectativas de los ingresos 80.0% de las Mipyme encuestadas y cerca de 400,000 en pobreza producidos por el tránsito en indicó que los planes del Gobierno extrema.

el Canal de Panamá, el que se

no ayudaron a mejorar la situación

percibe tendrá impactos sobre la

o a reactivar la economía, el 70.0% En el ámbito fiscal, y al margen de sostenibilidad de la deuda en el cuestionó las políticas sanitarias la caída en los ingresos tributarios mediano plazo y en la calificación adoptadas y el 83.0% reveló, que será analizada posteriormente, de riesgo del país ante terceros.

desde una óptica pesimista, que la crisis impactó de igual forma la economía no se reactivará en al Canal de Panamá, el cual Ante este panorama, el Icefi la medida que se espera. A este registró una reducción interanual recomienda, entre otras medidas, escenario poco halagüeño se acumulada a noviembre, del avanzar urgentemente con suma la encuesta de Manpower -9.0%, en el tránsito de naves de la actualización de las cifras Group 8 —que mide a nivel mundial alto y pequeño calado10. Según económicas, fiscales y sociales, la capacidad de las empresas en pronósticos para el 2021, dados con el propósito de fortalecer contratar mano de obra para el los impactos de la crisis a nivel la transparencia en la toma de 7 Véase en: https://www.panamaamerica.com.pa/economia/40-por-ciento-de-las-empresas-locales-cerraron-temporal-o-definitivamente-1169754

8 Véase en: Panamá en último lugar en encuesta de expectativas de Empleo | Panamá América (panamaamerica.com.pa) 9 Véase en: https://www.panamaamerica.com.pa/economia/cepal-economia-panamena-caera-65-y-la-pobreza-aumentara-1167850

10 Véase en: https://www.panamaamerica.com.pa/economia/transitos-buques-por-canal-cayeron-9-en-2020-1180169

7

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – PANAMÁ

decisiones privadas y públicas, sus acciones para combatir evitar que se siga produciendo recordando que estas últimas efectivamente a la defraudación déficit fiscal y aumento de la deuda deben estar dirigidas al bienestar fiscal, el contrabando, los del Estado. Finalmente, el Estado de la población. Además, para el flujos ilícitos de capital y la debe poner en marcha urgente país es urgente elaborar un plan informalidad; el incremento en un plan efectivo de transparencia para fortalecer la sostenibilidad los ingresos públicos permitirá fiscal y financiera, que atienda no de las finanzas públicas y no solo tener más disponibilidad solo a los compromisos con entes consecuentemente recuperar las de recursos para atender la deuda internacionales, como el Gafi y la perspectivas de riesgo soberano; de períodos pasados, sino también Unión Europea, sino que permita el plan debe iniciar con la mejora para financiar los programas la recuperación de la muy dañada de la productividad y eficiencia de inversión pública dirigido moral tributaria de la población.

tributaria, por lo que la DGI a mejorar la productividad debiera presentar, sin demora, económica y social del país, y a 8

II. INGRESOS PÚBLICOS

II.

INGRESOS PÚBLICOS

Como respuesta a la situación producida en el país producto de la pandemia del Covid-19, el Gobierno del presidente Cortizo decidió adoptar a partir de marzo de 2020, medidas para apoyar a los contribuyentes, por medio de la emisión de decretos y resoluciones ministeriales destinados a dar alivio a las obligaciones fiscales de los contribuyentes, al menos temporalmente, en tanto la economía retomaba a la senda de recuperación paulatina.

De esta cuenta, el Ministerio de otorgó la posibilidad de obtener Asimismo, la Asamblea aprobó Finanzas y Economía (MEF) la condonación del 85.0% del total en octubre de 2020 el Proyecto emitió varios decretos en forma de intereses, recargos y multas, de Ley 358, que reforma el sucesiva, otorgando amnistía para aquellos contribuyentes que Código Fiscal de la República de de impuestos hasta el 31 de pudieran pagar el 25.0% de sus Panamá para crear un Régimen julio de 202011. Dentro de esta cuentas, y disponer de un plazo Especial de Impuestos Sobre amnistía fueron incluidos los que concluye el 30 de abril de la Renta, aplicable a las Micro, impuestos directos, indirectos, 2021, para cancelar la totalidad Pequeñas y Medianas Empresas, tasas, contribuciones especiales de sus compromisos12. Por otra Empresarios y Emprendedores.

y cualquier otro tipo de deuda parte, según la Ley 359, de Pronto Con dicha reforma se aplican de dinero, líquida y exigible ante Pago, a los contribuyentes que diversas tasas a la renta gravable la administración tributaria tuvieran la oportunidad de de los contribuyentes sujetos al representada por la Dirección cumplir con la totalidad de sus nuevo régimen, las cuales oscilan General de Ingresos (DGI) del obligaciones y cuya ganancia no entre el 7.5% sobre la renta neta MEF, exceptuando los agentes excediera los USD2.5 millones, se por ingresos hasta de B11,000.0

de retención. En este caso las les otorgó un 10.0% de descuento y de 22.5% por ingresos entre disposiciones aplicaron a las en beneficio. Estas medidas, si B350,000.0 y B500,000.0. Dicha declaraciones de impuestos que bien buscan recuperar el pago de medida tendrá efectos retroactivos fueran emitidas para el periodo impuestos que corresponden a hasta el 1 de enero de 2020, y fiscal del 2019, sin que las mismas miles de contribuyentes que han se espera que dentro de este conllevaran a la generación y pago presentado dificultades debido nuevo régimen se logren captar de intereses, recargos y multas.

a la actual crisis, implicará un más recursos, aunque también daño más profundo a la muy representa riesgos al producir Posteriormente, en agosto de débil moral tributaria de los la pulverización empresarial, el 2020 se dio una nueva prórroga panameños, debido a que facilita arbitraje de tasas y el beneficio a por medio del Decreto Legislativo que algunos contribuyentes empresas grandes que por su nivel 360 para los contribuyentes morosos encuentren la posibilidad de ingresos debieran tener tasas morosos que no se acogieron a de realizar una mejor planificación impositivas mayores. Se espera la amnistía tributaria general, fiscal y obtengan ganancias observar los efectos de la misma con un plazo hasta diciembre extraordinarias por el jineteo en la primera declaración anual de 2020; en esta disposición se financiero de recursos públicos.

que será presentada en 2021.

11 El MEF emitió inicialmente el Decreto 134-2020 que planteaba el beneficio hasta el 30 de junio de 2020, sin embargo, éste fue reformado por el Decreto Ejecutivo No. 298-2020 dentro del cual se extendió la declaración de impuestos a la renta del 2019, hasta el 17

de julio de 2020 y posteriormente el Decreto Ejecutivo 356-2020 extendió el plazo hasta el 31 de julio.

12 Véase en: https://www.panamaamerica.com.pa/economia/137-mil-contribuyentes-mantienen-cuentas-morosas-en-la-dgi-1173034

9

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – PANAMÁ

Otro aspecto de dudosos del cierre de ingresos totales de recursos por parte del Gobierno resultados tributarios fue lo del Gobierno Central en 2020, de la República.

contenido en el artículo 3 del muestran que los mismos

Decreto Ejecutivo 251, en el que se ascienden a B6,494.4 millones, Por su parte, los ingresos no establece que los contribuyentes -22.9% por debajo de lo reportado tributarios cerraron 2020 en podrán determinar para el ejercicio en 2019, y equivalentes al 73.1% de B2,478.8 millones y los ingresos 2020 el impuesto estimado a lo considerado en el presupuesto de capital en B8.6 millones, en pagar, por un monto no menor al vigente para 2020. Con esta conjunto representando el 38.3%

70.0% del impuesto declarado del estimación, los ingresos totales del total de los ingresos, por 2019, sin que dicha estimación estarían alcanzando el 10.8% del encima del 34.7% registrado en quede sujeta a investigación de PIB, 1.8% puntos por debajo del 2019 y que denota que la crisis la Dirección General de Ingresos cierre del 2019 y cuatro puntos hizo más dependiente al aparato (DGI). En este caso, la exención porcentuales de lo originalmente fiscal de Panamá, incluso con los del pago del impuesto sobre la considerado en el presupuesto problemas antes descritos en los renta del 2020, se extiende un para 2020 y que de alguna forma, párrafos previos, de los ingresos año más de lo que establece el representó un engrosamiento del relacionados con los resultados Decreto Ejecutivo 11-2000 para nivel de déficit fiscal del país.

del Canal de Panamá.

las Mipyme que fueron creadas

dentro del periodo de gracia que se En cuanto a los ingresos tributarios, El presupuesto de ingresos establece en esta normativa, y que estos alcanzarían, según los aprobado para 2021 alcanza ya disponía de una exención de 2 datos preliminares de 2020, un B7,489.0 millones, 15.1% por años del pago de dicho impuesto a total de B3,852.8 millones (sin encima de lo registrado en 2020

partir de su conformación.

incluir la recaudación realizada y equivalente al 11.8% del PIB.

con documentos fiscales), lo que De estos ingresos, B4,255.8

Finalmente, entre las disposiciones representaría el 59.3% del total millones, es decir el 56.9% del aprobadas se encuentra la de los ingresos percibidos por el total, procederán del cobro de Resolución 201-2406 del 6 de abril Gobierno panameño y que son impuestos, por lo que se estima de 2020, en la que se establece que equivalentes a una carga tributaria que será alcanzada una carga los contribuyentes que no puedan de apenas 6.4% del PIB, muy por tributaria del 6.7% del PIB, monto utilizar equipos fiscales y sistemas debajo del 8.0% reportado en 2019 que, aun estando pendiente de de facturación por encontrarse y del 8.0% que fue considerado establecer cuanto se realizará con sus comercios u oficinas cerradas en el presupuesto vigente para documentos fiscales, no implica debido a las medidas sanitarias 2020. Sobre este particular es una mejora en la percepción de adoptadas por el Gobierno pertinente indicar que si al valor de ingresos del Estado respecto del Nacional, serán exentos del uso de los ingresos tributarios percibidos, año anterior, a pesar de la mejora las mismas. También se aplicó que no se le deducen los montos en las expectativas económicas.

las contribuciones en concepto de por recaudación realizada con Por su parte los ingresos no donaciones de dinero o especie documentos fiscales –instrumentos tributarios ascenderían a B2,693.4

que se realicen al Plan Panamá emitidos por el Estado por medio millones y los de capital a B527.4

Solidario 13 serán deducibles del de los cuales reintegra pagos en millones, representando un Impuesto Sobre la Renta (ISR) exceso o devuelve impuestos a los incremento del 8.7% respecto al de personas naturales o jurídicas, contribuyentes−, la carga tributaria cierre de 2020 en el caso de los conforme declaraciones de las alcanzaría 6.7% en 2020. Sin ingresos no tributarios, y de más autoridades de la DGI.

embargo, dicha inclusión, aunque de 60 veces en el caso de los de podría ser utilizada en términos de capital.

Considerando dichos elementos, reportes fiscales, no es pertinente, los datos preliminares de la DGI al esconder la disponibilidad real 13 Según el artículo 1 del Decreto Ejecutivo No. 400-2020, se crea el Plan Panamá Solidario para atender las necesidades urgentes como resultado de la pandemia del Covid-19, que afecten en mayor o menor proporción, a la ciudadanía dentro del territorio panameño.

10

II. INGRESOS PÚBLICOS

Panamá: Carga tributaria del Gobierno Central. P

eríodo 2016-2021 pres.

12.0%

9.7%

10.0%

9.4% 9.2% 8.9% 9.1% 8.7% 8.2% 8.0%

8.0%

6.7%

6.7%

6.4%

6.7%

6.0%

4.0%

2.0%

0.0%

2016

2017

2018

2019

2020 est.

2021 pres.

Carga tributaria (C/DF)

Carga tributaria (S/DF)

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

Uno de los elementos importantes El comportamiento observado en menor forma que los impuestos a resaltar en el comportamiento de 2020 y previsto para 2021 de las indirectos, lo que está asociado al la carga tributaria en Panamá, es principales fuentes de ingresos hecho que regularmente el ISR se la contracción sostenida desde el del Estado panameño parece liquida con un año de rezago, de 10.9% en 2012 (en términos netos) indicar que se incrementará la allí que mucho del pago realizado hasta el 6.4% en 2020, la cifra utilización de deuda pública para en 2020 corresponde a períodos más baja de los últimos 10 años, financiar los gastos programados, previos, que no fueron afectados y que implica tanto que, Panamá lo que tendrá un efecto directo en por la pandemia. Esto significa que registre la carga tributaria más la sostenibilidad de la deuda en el se estarían esperando resultados baja de la región centroamericana, mediano plazo.

menos halagüeños en 2021, pues

como que su dependencia a los

el rezago en el pago de dicho

ingresos del Canal de Panamá se 2.1 Estructura

impuesto implicará que los pagos

incremente. Conforme las cifras

serán acordes a la variación de las

disponibles, los ingresos del Canal tributaria ganancias del año anterior.

han representado, en promedio

de los últimos 12 años (2008- En cuanto a la estructura tributaria, Por su parte, en 2020 se estima 2019), el equivalente al 2.5% del los resultados preliminares de la que los impuestos indirectos PIB y el 12.3% de los ingresos recaudación en 2020 muestran equivaldrán al 42.4% del total totales del gobierno. Sin embargo que los impuestos directos recaudado, por debajo del 46.1%

dichos ingresos también fueron representarán alrededor del de 2019 y del 46.2% promedio afectados en 2020 y se espera 57.6% del total, por encima del para el período 2016-2019. El que esta situación se mantenga 53.9% observado en 2019 y del presupuesto para 2021 considera en 2021, cuando se producirá una 53.8% promedio para el período que la recaudación provendrá en reducción del 10.0% en los niveles 2016-2019, lo que permite intuir un 54.9% de impuestos directos de tránsito y de 9.0% en el tonelaje que dichos tributos, incluso a y el restante 45.1% de impuestos estimado, en comparación con el pesar de las múltiples amnistías indirectos. Sin embargo, dado año fiscal anterior14.

otorgadas, fueron afectados de el rezago comentado en la 14 Véase en: https://www.panamaamerica.com.pa/economia/canal-panama-pronostica-caida-del-10-en-transito-buques-en-2021-1177365

11

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – PANAMÁ

Panamá: Estructura de la recaudación tributaria del Gobierno Central (2016-2021 pres) 100.0%

6.5%

6.4%

5.9%

5.9%

5.5%

15.1%

13.4%

12.9%

12.2%

13.1%

12.7%

80.0%

6.1%

27.8%

27.5%

26.0%

27.2%

24.2%

23.9%

60.0%

4.3%

4.5%

4.5%

5.0%

5.5%

3.0%

3.1%

3.7%

3.7%

2.5%

2.7%

4.5%

40.0%

20.0%

44.9%

44.9%

47.7%

46.4%

49.4%

47.4%

0.0%

2016

2017

2018

2019

2020 est.

2021 pres.

ISR

Sobre la propiedad y patrimonio

Seguro educativo y otros

ITBMS

Producción, venta, consumo selectivo, y otros

Importación

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

recaudación del ISR, lo previsto productividad aparente del la tendencia, aunque importante, podría no reflejarse en la realidad.

ITBMS de Panamá contradice demuestra también la falta de lo expuesto por los teóricos de planes de acción concretos por la 2.2 Eficiencia

la curva de Laffer en torno al DGI, pues la recuperación prevista hecho de que menores tasas es consecuencia del rebote normal y productividad tributarias producen un aumento de la economía luego de períodos tributaria

recaudatorio, debido a que de crisis severas.

Panamá, a pesar de disfrutar de la

Uno de los factores más tasa más baja en Latinoamérica De acuerdo al Boletín Estadístico decisivos en la crisis fiscal que para dicho impuesto, y una de Tributario 2018 de la DGI, la última actualmente atraviesa Panamá es las más bajas del mundo, cada estimación del gasto tributario, con su baja productividad tributaria, vez cobra porcentualmente cifras de 2017, denota la renuncia que es producto tanto de

menos en términos del PIB. La fiscal anual mínima por B2,261.5

crecientes tratamientos tribu- efectividad en el cobro de dicho millones, equivalentes al 3.6%

tarios diferenciados otorgados con impuesto en la última década cayó del PIB y 40.3% de la recaudación el propósito teórico de impulsar sistemáticamente —con la rara realizada en dicho año, sin la inversión extranjera, como del excepción de 2016— desde el 46.3% que existan estudios técnicos aumento en el incumplimiento del potencial respecto del PIB y públicos que demuestren la tributario, que incluye la falta de en 2011 hasta ubicarse en 33.2% pertinencia de los tratamientos pago de impuestos producto de en 2019, para luego reportar una tributarios preferenciales. Como la evasión fiscal, defraudación, drástica caída hasta el 22.5% en complemento, y con datos de contrabando y flujos ilícitos de 2020. Los datos del presupuesto 2016, la DGI calcula que no fueron capital.

sugieren que la efectividad de recaudados por incumplimiento recaudación mejorará en 2021 al tributario B4,744.8 millones, Como se observa en la gráfica ubicarse en 24.5% del potencial equivalentes al 8.3% del PIB y al posterior, la trayectoria de la respecto del PIB. Este cambio en 88.5% de la recaudación de dicho 12

II. INGRESOS PÚBLICOS

Panamá: productividad aparente del ITBMS, período 2011-2021 pres.

50.00% 46.3% 44.8%

45.00%

42.5% 41.4% 38.3%39.8%

40.00%

37.6% 34.8%33.2%

35.00%

30.00%

25.00%

22.5% 24.5%

20.00%

15.00%

10.00%

5.00%

0.00% 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

est. pres.

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

año. En consecuencia, solo en Los datos previos muestran con tributarios preferenciales, en estos dos aspectos, el Gobierno claridad que el pobre desempeño teoría, dirigidos para promover de Panamá ha estado dejando de tributario de Panamá está asociado a ciertos grupos empresariales, percibir, en promedio, alrededor a la carencia efectiva de planes y que aun cuando puedan atraer de 11.9% del PIB, que dados los para combatir la evasión fiscal, cierto nivel de inversión, causan resultados fiscales de 2020, la defraudación, el contrabando, un serio drenaje de recursos que implican prácticamente el doble el flujo ilícito de capitales y dañan la capacidad del Estado para de la recaudación obtenida.

por supuesto para frenar el financiar sus programas.

otorgamiento de tratamientos

13

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – PANAMÁ

III.

GASTO PÚBLICO

Ante la crisis de la pandemia del Covid-19, el Gobierno de la República implementó algunas medidas que produjeron una elevación del gasto público, con el propósito de tratar de dar acceso a bienes y servicios públicos, en particular, a los miles de panameños que experimentaron impactos graves en su salud y economía. Desde el anuncio de los primeros contagios por Covid-19 en marzo de 2020 y conforme a la declaratoria de Emergencia Nacional (Gaceta Oficial No. 28979-B), el Gobierno realizó una reorientación de recursos presupuestarios para atender la crisis: un mayor gasto en servicios de salud, que incluyó la construcción de un nuevo hospital, compras de suministros y equipos médicos, kits de pruebas y materiales educativos y capacitación al personal médico, entre otros.

Asimismo, por medio del Plan Otro de los aspectos que incluyó B10,383.7 millones en 2020, lo que Panamá Solidario se produjo un el aumento del gasto público supondría una contracción del aumento en el gasto social, que para amortiguar los efectos de 5.0% del ejecutado al cierre de 2019

incluyó pagos a los trabajadores y la crisis, se manifestó por medio (B10,928.1 millones) y equivalente propietarios de pequeñas empresas del subsidio a la electricidad, que al 17.3% del PIB, por encima del afectados por las medidas dictadas incluyó la cobertura del 50.0% 16.4% registrado en 2019. Si al para tratar de detener el contagio a de la factura para hogares que nivel de gastos se le adicionan las la enfermedad. En este contexto, se consumen hasta 300 kWh por amortizaciones a la deuda pública, dio un primer desembolso de B6.7 mes y 30.0% para aquellos que que alcanzaron B1,902.9 millones, millones a finales de abril para la consumen mensualmente entre el total de egresos del Gobierno atención de 84,000 beneficiarios 301 kWh y 1,000 kWhs. Con esto, Central de Panamá llegó a ser a quienes se les entregó un bono se estima que el Estado estaría de B12,286.7 millones, 2.1% por de B80.00, además de la entrega pagando aproximadamente encima del observado en 2019;

de transferencias en especie las B250.0 millones de los cuales, en términos del PIB representó cuales incluyeron alrededor de B60.0 millones se destinaron al el 20.4%, por encima del 18.0%

600,000 bolsas de alimentos Fondo de Estabilización Tarifaria reportado en 2019.

básicos a personas en condiciones (FET) que produjo beneficios de pobreza multidimensional, directos a alrededor de 835 mil Por su parte, el proyecto de familias vulnerables, personas hogares, y B52.0 millones para presupuesto de 2021 considera un que habitan en zonas de difícil el Fondo Tarifario de Occidente nivel total de gastos por B11,841.4

acceso y a personas que se dedican (FTO) para atender a otros 165 mil millones, 14.0% por encima de la a actividades económicas por hogares.

estimación de cierre del gasto de

cuenta propia. Gran parte del

2020 y que implica un esfuerzo

financiamiento a estas actividades Con las acciones anteriores, y a significativo del Gobierno de derivó de una readecuación partir del informe disponible de Panamá para tratar de producir presupuestaria por B2,000.0 la situación de las finanzas al 30 un impulso fiscal efectivo sobre la millones que implicó la reducción de septiembre de 2020 —a falta economía del país.

por B500.0 millones en gastos de un reporte de balance fiscal de funcionamiento y B1,500.0 con el cierre al 31 de diciembre—, En términos de proporción millones en ajustes a las inversiones se estima que el gasto público macroeconómica, los gastos públicas.

de Panamá alcanzó alrededor de estarían alcanzando el 18.7% del 14

III. GASTO PÚBLICO

Panamá: gastos totales ejecutados por el Gobierno Central, períodos 2016-2021 pres.

20.0%

18.7%

17.2%

17.1%

17.1%

17.3%

16.4%

2.9%

1.7%

1.7%

1.8%

1.9%

2.4%

15.0%

3.7%

4.5%

6.5%

6.1%

5.9%

5.3%

10.0%

11.2%

11.3%

5.0%

9.0%

9.2%

9.4%

9.2%

0.0%

2016

2017

2018

2019

2020 est.

2021 pres

Funcionamiento

Capital

Intereses

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

PIB, por encima del 17.3% de 2020 del PIB experimentado para el del PIB, son los relacionados lo que de alguna forma confirma período 2011-2019.

al servicio de la deuda pública,

el esfuerzo de expansión del gasto

educación y salud, que ya

anunciado por el Gobierno del Asimismo, el proyecto de reportaban un esfuerzo adicional presidente Cortizo. Sobre este presupuesto contempla un en el presupuesto de 2020. El particular debe recordarse que el incremento del 29.8% en el pago presupuesto considerado para gasto público de Panamá alcanzó de los intereses de la deuda, los egresos vinculados con los en promedio 18.7% del PIB respecto de lo ejecutado en 2020, servicios de la deuda representarán durante los años 2011-2014, uno de alcanzando B1,834.4 millones, el 6.0% del PIB, por encima del los períodos de mayor expansión equivalentes al 2.9% del PIB, por 5.4% previsto para 2020 y del 3.6%

económica del país. En cuanto a los encima del 2.4% registrado en del PIB reportado como promedio gastos corrientes, estos alcanzarán 2020 y del 1.8% del PIB promedio durante el período 2011-2019, B8,978.2 millones (75.8% del para el período 2011-2019, y que y que de alguna forma vuelve a total del gasto) y equivalentes al deja expuesto con claridad tanto reafirmar el comentario respecto 14.2% del PIB; destaca el hecho el esfuerzo que deberá realizar el de la preocupación latente por el que los gastos de funcionamiento Estado en 2021, como el impacto crecimiento sostenido de la deuda representarán el 11.3% del PIB que el rápido crecimiento de en los últimos tiempos, y que ubicándose por encima del la deuda está teniendo sobre el pone en riesgo la sostenibilidad promedio del 9.5% observado presupuesto.

de la misma y la calificación que

durante la década 2011-2020;

otorgan los entes especializados,

por su parte los gastos de capital 3.1 Destino del gasto a la deuda soberana del país. En alcanzarán B2,863.2 millones,

términos de importancia, los

4.5% del PIB, y aunque implica público

egresos vinculados al servicio de

una elevación del 0.8% del PIB

la deuda representa el 27.7% de las

respecto de lo ejecutado en 2020, En cuanto al presupuesto por asignaciones consideradas en el todavía reflejan una contracción destinos, los rubros que presentan presupuesto.

respecto del promedio de 6.6% un mayor incremento en términos 15

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – PANAMÁ

Panamá: clasificación de la ejecución del presupuesto de egresos públicos 2016-2021 pres.

Cifras en términos del PIB

7.0%

6.0%

6.0%

5.4%

5.0%

4.2%

4.0% 3.6% 3.5% 3.5% 3.5%

3.5%

2.8%

2.8%

3.0%

2.4%

2.2% 2.2% 2.2%

2.2%

1.9% 2.0% 2.1% 2.1%

1.8%

2.0%

1.5%

1.5%

1.6% 1.6% 1.6% 1.6%

1.2% 1.3%

1.2%

1.2%

1.3%

1.4%

1.1%

1.2% 1.1%

1.2% 1.1% 1.2% 1.3%

1.0%

1.0%

1.1%

0.8%

0.9%

1.0%

0.6%

0.7% 0.8%

0.7% 0.7% 0.7%

0.7%

0.5% 0.5%

0.5%

0.4%

0.5% 0.4% 0.4%

0.3%

0.5%

0.2% 0.2% 0.3% 0.3% 0.3% 0.3%

0.0% Servicio de la Educación

Salud

Presidencia de la

Obras públicas

Seguridad pública

Economía y

Vivienda y

Desarrollo social

Órgano Judicial

Otros

Deuda Pública

República

finanzas

ordenamiento

territorial

2016

2017

2018 2019

2020 vigente

2021 pres.

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

Por su parte, el monto considerado verá influenciado en 2021 por la El resto de rubros presupuestarios para financiar el rubro de atención a la crisis sanitaria que no no tendrán cambios importantes educación también tendrá un ha desaparecido y la adquisición e, incluso, presentan una incremento hasta el 4.2% del de vacunas para los panameños, disminución en términos del PIB, PIB, desde el 2.8% considerado tendrá un incremento hasta el respecto de lo asignado en 2020, en 2020. Esta asignación parece 3.5% del PIB, por encima del 2.2% la presidencia de la República, estar en sintonía con lo ofrecido planteado para 2020.

la vivienda y ordenamiento

en esta materia en el Plan de

territorial y el desarrollo social.

Gobierno. De igual forma el gasto Los tres rubros mencionados asignado al rubro de salud se alcanzan el 63.1% del presupuesto.

16

IV. SITUACIÓN FINANCIERA GENERAL

IV.

SITUACIÓN FINANCIERA GENERAL

Al revisar el cierre preliminar de los ingresos y la estimación del cierre de gastos de 2020 de Panamá, se observa que el país estaría reportando un déficit fiscal de -B3,889.3 millones, equivalentes a -6.5% del PIB

por encima del déficit del registrado en 2019 (-3.8% del PIB), y del promedio de -3.4% del PIB observado durante el período 2011-2019. También el déficit observado en 2020 corresponde al mayor valor del déficit fiscal que Panamá reportó en la última década, y el que si bien es cierto, está fuertemente influenciado por los efectos de la pandemia del Covid-19, desnuda en su totalidad la crisis que se ha estado presentando en las finanzas públicas desde hace varios años, y que encuentra su principal expresión en la dramática contracción de los ingresos fiscales.

Lo descrito está razonablemente atendiendo a los efectos de la entre 9.0% y 10.5%, en el 2021 entre en sintonía con la aprobación por pandemia en la crisis económica 7.0% y 7.5%. Luego bajaría en 2022

parte de la Asamblea Nacional de y fiscal, y reformó los topes del a 4.0%, asimismo en el 2023 a 3.0%

la Ley Número 747 que modificó déficit fiscal del Sector Público y para 2024 el tope se mantendría el artículo de la Ley 34 de 2008 No Financiero y se aplicaron los en 2.0%, mientras que en 2025

–de Responsabilidad Fiscal–, siguientes criterios: para 2020 estima que se ubicará en 1.5%15.

Panamá: Situación financiera del gobierno central 2019-2021 pres. Comparación valores presupuestarios y estimados, cifras en millones de balboas y porcentajes del PIB

Rubro

2019

2020 est.

2021 pres.

% var. 2021 /

2020

% ejec. 2020

Ingresos totales

8,423.3 6,494.4 7,476.5

15.1%

73.1%

Ingresos corrientes

8,413.3 6,485.8

6,949.1

7.1%

73.3%

Ingresos tributarios

5,499.0 4,007.1 4,255.8

6.2%

73.3%

Ingresos no tributarios y transferencias 2,914.3

2,478.8

2,693.4

8.7%

73.4%

Ingresos de capital

10.0

8.6

527.4

6032.8%

20.3%

Gastos totales

10,928.1 10,383.7 11,841.4

14.0%

95.9%

Gastos corrientes

7,406.3 8,135.4

8,978.2

10.4%

96.0%

Remuneraciones

3,210.3 3,532.6

-

0.0%

0.0%

Bienes y servicios

666.1 506.6

-

0.0%

0.0%

Intereses

1,258.4

1,413.1

1,834.4

29.8%

85.3%

Transferencias corrientes /1

2,271.5 2,683.1

2,713.9

1.2%

102.2%

Gastos de capital

3,521.8 2,248.3 2,863.2

27.4%

95.7%

Inversión

n.d

n.d

n.d

n.d

n.d

Transferencias de capital /2

n.d

n.d

n.d

n.d

n.d

Balance primario

- 1,246.4 - 2,476.1 - 2,530.5

2.2%

Balance presupuestal

- 2,504.8 - 3,889.3 - 4,364.9

12.2%

Balance presupuestal como % del PIB

-3.8%

-6.5%

-6.9%

-0.4%

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales. 1/ Incluye otros gastos corrientes. 2/ Incluye otros gastos de capital.

15 Véase en: https://www.mef.gob.pa/2020/10/asamblea-nacional-aprueba-en-segundo-debate-modificacion-a-ley-de-responsabilidad-fiscal/

17

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – PANAMÁ

Las condiciones consideradas en el percibidos por la administración déficit de -B2,476.1 millones en presupuesto para 2021, implicarían del Canal de Panamá, el aumento en 2020 y de -B2,530.5 millones según un empeoramiento respecto al el gasto compensa con abundancia, el presupuesto aprobado al 2021.

cierre estimado para 2020, debido dicha recuperación en la capacidad En este contexto se puede observar a que el déficit planificado alcanza del Estado por generar ingresos que el déficit primario previsto B4,364.9 millones lo que implicaría públicos.

para 2021 es más del doble de 2019,

un 6.9% del PIB, asumiendo

lo que indica que, sin considerar

que se cumpla la recuperación La información disponible permite los intereses de la deuda, los económica proyectada para el concluir que el resultado primario ingresos públicos definitivamente próximo año. El incremento en del Gobierno Central de Panamá, no son suficientes para financiar el el déficit fiscal se produce por el es decir la diferencia entre los funcionamiento del Esto, haciendo hecho que, si bien existe una muy ingresos y gastos, descontando necesaria una urgente revisión de ligera recuperación prevista en de estos últimos los intereses de las finanzas públicas de este país los ingresos tributarios y de los la deuda, estaría alcanzando un centroamericano.

Panamá: resultado presupuestario del Gobierno Central. Período 2016-2021 pres. Cifras en porcentajes del PIB.

2016

2017

2018

2019

2020 est.

2021

0.0%

-1.0%

-2.0%

-3.0%

-4.0%

-3.1%

-3.2%

-3.8%

-3.8%

-5.0%

-6.0%

-7.0%

-6.5%

-6.9%

-8.0%

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

18

V. DEUDA PÚBLICA

V.

DEUDA PÚBLICA

La situación fiscal en Panamá tras los efectos de la pandemia del Covid-19 se ha visto sumamente afectada por la contracción de los ingresos públicos y por el aumento relativo del gasto para atender parcialmente las necesidades de los panameños, y que produjo que el aumento del déficit fiscal se financiara por medio de la contratación de una cantidad inusual de deuda para el país. Así, el Gobierno dispuso la redistribución y reorganización del Presupuesto General de Estado, junto con la cual colocaron B5,800.0 millones para enfrentar el impacto de la pandemia, de los que B2,500.0 millones fueron bonos para cubrir las moratorias de impuestos y la baja recaudación tributaria.

Por otra parte, el Fondo Monetario parte, el Banco de Desarrollo de el Gobierno mediante Decreto Internacional (FMI) aprobó una América Latina (CAF), también de Ley 139-2020, permitió al solicitud de emergencia para el aprobó un préstamo por B350.0 Órgano Ejecutivo el uso del desembolso de B515.0 millones millones para la protección de Fondo de Ahorro de Panamá de con la intención de ayudar al tejido social, empleo y reactivación forma comedida y controlada, país a satisfacer sus necesidades económica; mientras que el para afrontar la crisis sanitaria

urgentes de balanza de pagos. Banco Mundial (BM) extendió un del coronavirus. En total, con las Por otra parte, se obtuvo B300.0 préstamo de B41.0 millones en la medidas adoptadas en el contexto millones en crédito por parte opción de desembolso diferido de la atención de la crisis sanitaria, del Banco Interamericano de para catástrofes para expandir la Dirección de Financiamiento Desarrollo (BID) de los cuales la red de atención a la pandemia Público presentó sus cifras de B150.0 millones se destinaron para provocada por el Covid-19.

endeudamiento al cierre de

financiar a las micro y pequeñas

diciembre de 2020, en las que

empresas, y otros B150.0 millones Además de las acciones de el Gobierno Central de Panamá fueron destinados al apoyo de los colocación de bonos internos y reporta una deuda pública por productores agrícolas. Por su adquisición de crédito externos, B36,939.0 millones, equivalente Panamá: comportamiento y estructura de la deuda del gobierno central (2016-2021 est.) 50,000.0

61.5%

65.1%

70.0%

60.0%

40,000.0

46.4%

Porcentajes

7,982.3

7,138.7

50.0%

37.0%

37.3%

39.4%

30,000.0

6,791.5

40.0%

20,000.0

4,559.2

4,863.5

5,007.9

30.0%

20.0%

10,000.0 16,866.2

18,366.3

20,553.5

24,204.3

29,800.3

33,321.6

Millones de balboas

10.0%

-

0.0%

2016

2017

2018

2019

2020 est. 2021 pres.

Deuda externa

Deuda Interna

Deuda como porcentaje del PIB

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

19

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – PANAMÁ

al 61.5% del PIB, y de los cuales presupuesto, lo que implica una Blanchard que se estimó al cierre el 19.3% (B7,138.7 millones) menor disponibilidad de recursos de 2020 y para el 2021, indica una procede de la contratación de para atender las necesidades trayectoria de insostenibilidad de deuda bonificada (interna) y el de la población, a menos que corto plazo para las obligaciones 79.9% (B29,800.3 millones) por la nuevamente las mismas sean soberanas de Panamá, haciendo adquisición de deuda externa.

financiadas con una mayor necesario un ajuste mínimo

contratación de deuda.

del 3.4% del PIB para evitar un

El saldo de la deuda acumulada

nuevo crecimiento de la deuda

al cierre de 2020 presenta un Los indicadores de vulnerabilidad del país respecto del tamaño de incremento del 15.1% del PIB al cierre de 2020 y para 2021 la economía. Respecto a este respecto a la observada en 2019, muestran que el saldo de la deuda último tema, es de reconocer que lo que deriva no solo del volumen total respecto a los ingresos algunos de los países de rápido de endeudamiento contraído, sino tributarios sería de 568.8% en 2020 crecimiento, entre ellos Panamá, también de la reducción del PIB y de 552.4% en 2021, los cuales regularmente tienen autoridades producida por la pandemia del son superiores abundantemente que confían en la recuperación del Covid-19. Para el 2021, tomando al 250.0% recomendado por las ritmo de crecimiento económico, en consideración los valores instituciones financieras (IFI). Por de tal forma que la relación Deuda considerados en el presupuesto, su parte el coeficiente de la deuda / PIB disminuya en el mediano el endeudamiento se estima que pública respecto al PIB muestra plazo, por lo estiman que se vuelve se estaría ubicando en torno al que alcanzaría un valor de 61.5% en innecesario realizar algún ajuste…

65.1% del PIB, cifra que amerita 2020 y de 65.1% en 2021, los cuales por supuesto que siempre existe precaución de las autoridades, sobrepasan el valor recomendado esa posibilidad. Sin embargo, y ante el peligro de vulnerabilidad por el FMI para las economías dada la trayectoria de los ingresos económica al saldo de la deuda y de emergentes con acceso a los públicos, corregir la situación insostenibilidad en el manejo de la mercados financieros, y que oscilan fiscal de Panamá parece que exige misma en el mediano plazo.

en alrededor del 50.0% del PIB, por lo menos una reingeniería del aunque se destaca la observación sistema tributario que permita 5.1 Vulnerabilidad y

que debe realizarse una análisis mejorar el cobro de impuestos más profundo. A pesar de estos para financiar apropiadamente sostenibilidad de

resultados, el indicador sobre la los gastos, sin recurrir a nueva la deuda

capacidad de pago de los intereses deuda, dado a que para potenciar y otros gastos financieros, es decir apropiadamente el impulso fiscal El escenario descrito muestra que una porción del servicio de la deuda, del país, no se puede recurrir a el riesgo de vulnerabilidad de las se encuentra dentro de un rango una política de austeridad fiscal finanzas panameñas es sumamente manejable en donde los intereses tradicional.

alto, en el sentido que no existen de la deuda respecto a los ingresos garantía que el crecimiento totales se estimaron en 21.8% para 5.2 Calificación de económico sea el esperado y que el cierre de 2020 y de 24.5% para la recuperación realmente se logre el 2021, lo que aún se encuentra riesgo de la deuda

en forma prevista, por lo que existe por debajo del 30.0% recomendado soberana

la posibilidad de dejar mayores por las IFI. Asimismo, el indicador brechas que impacten sobre el nivel de los intereses respecto al PIB se Las calificadoras de riesgo, de endeudamiento en el corto y en situó en 2.4% al cierre de 2020 y dadas las condiciones que se el mediano plazo, especialmente de 2.9% al 2021, lo que reflejaría esperaban que se dieran a partir debido a la trayectoria manifiesta un riesgo de llegar al valor crítico de la pandemia del Covid-19 y en los ingresos públicos en los recomendado del 3.0%.

los posibles impactos que esto

últimos años. Además, cabe

representaría para la economía

destacar la importancia creciente Por otra parte, el indicador de de Panamá y el incremento del del servicio de la deuda sobre el sostenibilidad de corto plazo de déficit para el Gobierno, en general 20

V. DEUDA PÚBLICA

Panamá: Indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de la deuda del Gobierno Central. Período 2016-2021

Tipo

Indicador

2016 2017

2018 2019 Estimación 2021

Valor

2020

pres.

critico

Situación

Deuda total / Ingresos

tributarios

277.1 267.6 283.7 368.0

568.8

552.4

250.0

Vulnerable

Vulnerabilidad

Deuda total / PIB

37.0

37.3

39.4

46.4

61.5

65.1

40.0

Vulnerable

Intereses / Ingresos

totales

12.9

12.3

12.7

14.9

21.8

24.5

30.0

Manejable

Intereses / PIB

1.7

1.7

1.8

1.9

2.4

2.9

3.0

Manejable

Resultado

primario

0.0

0.2

-0.5

-0.9

2.3

-0.6

Sostenibilidad Corto plazo requerido

Blanchard

Insostenible

Resultado

primario

-2.1

-1.4

-1.4

-1.9

-4.1

-4.0

obtenido

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

produjeron una reducción de financiamientos a las más bajas capitales internacionales y capte la calificación de la percepción tasas de interés, lo que podría hacer recursos a tasas de intereses de cumplimiento de las frente a los impactos económicos y muy favorables en comparación obligaciones fiscales de este país sociales adversos provocados por con otros países. Finalmente, la centroamericano. De esta cuenta la covid-19. Por su parte Standard calificadora Fitch Ratings redujo la Moodyś, a pesar de los escenarios and Poor’s revisó la perspectiva calificación de grado de inversión esperados decidió mantener la de la calificación soberana de a BBB- revisando la perspectiva de calificación de Baa1 pero cambió la largo plazo pasando de BBB+ estable a negativa, la cual obedece perspectiva de estable a negativa, estable en 2019 a BBB estable para al aumento de la deuda, el fuerte tomando en consideración 2020, quedando el rating del país debilitamiento de las finanzas las fortalezas crediticias que dentro del grado de inversión, públicas producto del impacto tiene Panamá, la dinámica de la que permitió que, a pesar de por la pandemia del Covid-19, y economía basada en servicios y la que los ingresos corrientes del la contracción sin precedentes inversión como principal motor y Gobierno General han disminuido del PIB, así como de los ingresos el acceso favorable a los mercados en forma importante, Panamá públicos.

financieros internacionales, con incursione en los mercados de Panamá: nivel de calificación de riesgo y perspectivas de corto plazo según las principales agencias calificadoras (2016 – 2020)

Agencia

Concepto

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Historia

Moody’s

Calificación

Baa2

Baa2

Baa2

Baa1

Baa1

Investors Services

Perspectiva

Estable Positivo Positivo Estable Negativa

Standard and

Calificación

BBB

BBB

BBB

BBB+

BBB

Poors

Perspectiva

Estable Estable Positivo Estable Estable

Calificación

BBB

BBB

BBB

BBB

BBB

BBB-

Fitch Ratings

Perspectiva

Estable Estable Estable Estable Negativa Negativa

Fuente: Icefi, con base en calificadoras de riesgo

21

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – PANAMÁ

VI.

TRANSPARENCIA FISCAL

En cuanto a la transparencia en términos fiscales, las últimas cifras del Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) para 2020 elaborado por Transparencia Internacional, muestran que Panamá continuó reduciendo su calificación, la que ahora pasó de 36 puntos en 2019 a 35 en 2020, y siendo calificada en el rango de países en los que se puede considerar un nivel medio de corrupción. En forma complementaria, y por aspectos de competitividad, en ese mismo índice, pero respecto a las condiciones del resto del mundo, Panamá pasó de ocupar la posición 101 en 2019 a la 111 para el 2020, lo que refleja una caída de 10

posiciones en un año, y de 39 posiciones respecto a la posición no. 72 registrada en 2015, año de se obtuvo la mejor calificación de la década anterior, con 39 puntos. Un aspecto colateral, pero de importancia es que el capítulo de Panamá de la World Compliance Association (WCA) expresó su preocupación por el puesto obtenido por el país y que de acuerdo a su percepción, podría incidir negativamente en la evaluación del Grupo de Acción Financiera Internacional (Gafi) que actualmente se desarrolla en el país.

Para los otros indicadores de Este acontecimiento provocó el Entre los últimos acontecimientos transparencia que comúnmente malestar del propio Gobierno, de 2020 en cuestiones de se utilizan en las versiones de quien por medio del Presidente de transparencia, resulta importante Perfiles Macrofiscales, no se la República indicó que la decisión destacar la decisión de la Unión han presentado actualizaciones fue totalmente arbitraria y que, a Europea (UE) de incluir al país al 2020, en gran parte por juicio del Gobierno Nacional, la en la lista de terceros países los impactos mundiales de la Comisión Europea utilizó como de alto riesgo, con deficiencias pandemia del Covid-19. No criterio para su recomendación la estratégicas en su régimen de lucha obstante, vale recordar que, lista de países que se encuentran contra el blanqueo de capitales y la según el indicador del Índice en el listado del Gafi, lo que financiación del terrorismo y que de Incidencia de la Corrupción, consideran una acción inconsulta, indiscutiblemente es un reflejo elaborado por el World Economic arbitraria y extemporánea. De esto de que Panamá, aún se mantiene Forum, tanto para los periodos vale resaltar que el Gobierno, tiene en la lista gris del Gafi. Sobre el de 2018 y 2019, se presentó la un compromiso con la agenda de particular, el Gobierno se apresuró misma calificación de 37 puntos país en materia de transparencia, a manifestar que Panamá no había situando al país en una escala de lucha contra el lavado de dinero sido incluido en ninguna nueva de corrupción media alta. Estos y financiamiento de terrorismo, lista como producto de ninguna indicadores, además, resaltan del fortalecimiento de sus valoración o evaluación negativa, ante lo acontecido a inicios del instituciones y del cumplimiento sino que esta categorización 2020 cuando se presentó la noticia efectivo de la ley, a partir de su del país respondía a que la UE

que Panamá regresaba a la lista Plan Estratégico 2020-2024 seguía tomando en cuenta lo negra de paraíso fiscal de la Unión dentro del cual, en su primer referido por Gafi en mayo de Europea (UE), dado que el país pilar, sobre El Buen Gobierno, se 2020. Para tratar de resolver no cumple con las normas del plantean acciones para fortalecer esta situación, el Gobierno en Foro Global sobre transparencia e mecanismos de transparencia y noviembre de 2020, organizó una intercambio de información fiscal, rendición de cuentas.

reunión con su equipo técnico

dependiente de la OCDE.

22

VI. TRANSPARENCIA FISCAL

Panamá: indicadores de transparencia fiscal (2016-2020) Indicador

Institución /

reporte

Escala

2016 2017 2018 2019 2020

Historia

Índice de

Percepción de la Transparencia

0 (corrupción alta) a

Corrupción

Internacional

100 (muy limpia)

38

37

37

36

35

Índice de

Percepción de la Transparencia

Posición dentro de los

Corrupción

Internacional

países evaluados

87

96

93

101

111

Desviación de los World Economic 1 (muy común) a 7

Fondos Públicos Forum

(nunca ocurre)

2.9

2.8

Índice de

International

Presupuesto

Budget

41-60 (alguna)

Abierto

Partnership

81-100 (extensa)

No participa de la encuesta

Índice de

Indidencia de la World Economic 0 (corrupción alta) a Corrupción

Forum

100 (muy limpia)

37

37

Fuente: Icefi, con base en calificadoras de riesgo

del MEF junto con la Comisión para 2021, se pretende vincular el en concretarse, incluso según Nacional contra el Blanqueo de Presupuesto aprobado con el Plan los propios comentarios de las Capitales, Financiamiento del de Desarrollo Nacional, con los autoridades actuales, producto de Terrorismo y Financiamiento Objetivos de Desarrollo Sostenible, la decisión de las administraciones de la Proliferación de Armas de el Plan Estratégico de Gobierno, anteriores de suspender su Destrucción Masiva (CNBC), para el Plan Estratégico Regional y los implementación. La importancia diseñar una Hoja de Ruta para planes institucionales, de tal forma de la aplicación de estos avanzar con la implementación del que los recursos asignados tenga mecanismos radica en el hecho Plan de Acción de Gafi y lograr la una base de definición de metas en que la población necesita conocer exclusión del país de la Lista Gris.

función de productos, y cuenten con transparencia el uso de los con indicadores que permitan recursos públicos, y que permita la Finalmente, a partir de la el monitoreo y evaluación de los auditoría social como una acción aprobación de la Ley No. 362 que resultados esperados. Se esperaría de ejercicio democrático de la Dicta el Presupuesto General observar las acciones que el MEF ciudadanía.

del Estado, las autoridades y el resto del Gobierno pretenderá han comentado que este nuevo realizar para poder observar los Es importante mencionar que presupuesto está basado en avances en la vinculación de estas Panamá no participa en la encuesta resultados medibles, y con lo acciones y poder acceder a la que crea el Índice de Presupuesto cual reflejarán transparencia información presupuestaria con Abierto, y no existe evidencia que, y eficiencia. Aquí, es preciso este nuevo cruce de datos.

en el corto plazo, efectivamente

señalar que Panamá ha sido uno

deseen transparentar sus

de los últimos países en adoptar Este esfuerzo sería un avance finanzas públicas por medio una metodología de presupuesto dentro de un contexto que de la implementación de las basado en resultados, y con la que durante 10 años ha sido aplazado recomendaciones de la misma.

23

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – PANAMÁ

VII.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

El estudio realizado permite concluir primariamente en los siguientes aspectos: a. La economía panameña, al margen de la profunda crisis ocasionada por la pandemia del Covid-19, ya se encontraba experimentado un período de desaceleración económica, causado, entre otras cosas, por la reducción del impulso fiscal de la inversión del Estado en los últimos años.

b. La pandemia del Covid-19 causó un impacto muy significativo sobre las actividades de construcción; hoteles y restaurantes; actividades comunitarias, sociales y personales y servicios, entre otras. Además, la pandemia empujó a que el nivel de desempleo del país alcanzara a 400,000 personas, mientras la informalidad se extendió a las actividades de 777,000 más; como consecuencia, se estima que la pobreza, al final de 2020, alcanzó a 800,000 panameños, de los que 400,000 se encuentran en condiciones de pobreza extrema.

c. El Gobierno de la República no ejecutó las principales acciones de su Plan de Gobierno, con la justificación de atender en forma primaria los efectos causados por la emergencia sanitaria; por ello, sus principales acciones se dirigieron a tratar de paliar parcialmente las necesidades de ciertos grupos empresariales y sociales, tanto creando algunos programas de gasto extraordinario, como recurriendo al diferimiento y condonación de impuestos, y exoneración de multas. El resultado inmediato de dichas acciones fue una disminución de los ingresos públicos –adicionalmente al efecto provocado por la contracción de la actividad económica− y el aumento del gasto, que implicó un crecimiento del déficit fiscal por encima de los acostumbrado, y produciendo un aumento del nivel de deuda pública hasta el 61.5% del PIB oficial a la fecha.

d. Producto de lo anterior, las finanzas públicas se encuentran en riesgo de caer en insostenibilidad de la deuda, lo que se ha reflejado por el cambio de perspectivas de riesgo por parte de las principales agencias de calificación de la deuda soberana, las que perciben que aunque Panamá sigue teniendo mucho potencial económico, la falta de ingresos públicos, empieza a producir problemas para manejar apropiadamente el servicio de la deuda, sin que ello implique el sacrificio de los programas dirigidos al bienestar de los panameños o una contracción extraordinaria del gasto público.

e. Los principales problemas de las finanzas públicas de Panamá siguen siendo: la caída de los ingresos tributarios que han manifestado una trayectoria decreciente desde 2012, y la percepción de opacidad en las operaciones del sector público, que se refleja tanto por el índice de Percepción de la Corrupción (2021) dado a conocer por Transparencia Internacional, en el que el país se ubica en la posición 111 de 180 países a nivel mundial, como por la opacidad en la publicidad de las cifras fiscales y presupuestarias. La falta de transparencia fiscal se suma a la percepción de falta de transparencia financiera y de compromiso ante el lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo que ha ocasionado que Panamá continúe en la lista gris del Gafi y de la Unión Europea.

24

VII. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Finalmente, y a partir de lo observado, el Icefi se atreve a formular las siguientes recomendaciones que estima podrán contribuir a mejorar la situación panameña:

a. Actualizar a la brevedad, en forma oficial, las cifras económicas, fiscales y sociales, con el propósito de darle transparencia a las condiciones generales del país, y consecuentemente a facilitar las decisiones de los agentes económicos; contribuyendo, además, a tener elementos claros que permitan la reformulación de las políticas públicas dirigidas a mejorar el bienestar de los panameños.

b. Con el fin de contribuir a la sostenibilidad de las finanzas públicas de Panamá, se necesita urgentemente la implementación de un plan de mejora en la productividad y eficiencia tributaria, de tal forma que, sin necesidad de aumentar las tasas de los impuestos, se disponga de un mayor nivel recaudatorio, que permita tanto la atención al servicio de la deuda pasada, como a financiar los programas de desarrollo para la población, como a evitar que se presente déficit fiscal y se continúe con la acumulación de la deuda.

Para el efecto resulta de primordial importancia que la Dirección General de Ingresos (DGI) establezca de inmediato sus acciones para combatir el incumplimiento tributario que abarque la atención a la defraudación fiscal, el contrabando, los flujos ilícitos de capital y la informalidad creciente en el país.

c. Complementariamente, es urgente que el Estado panameño ponga en marcha un plan efectivo de transparencia fiscal y financiera, que atienda no solo los compromisos con los entes internacionales, sino que faciliten que, al usar apropiadamente los recursos del Estado, mejore la muy dañada moral tributaria de la población. Este plan debe involucrar la evaluación sistemática de la eficacia y eficiencia del gasto público.

d. Finalmente, y con el propósito de recuperar el impulso fiscal positivo del país, es importante la promoción de la inversión del sector público en obras de interés para el fortalecimiento de la productividad empresarial y social, las que en el corto y mediano plazo permitirán que Panamá recupere la senda de crecimiento observada hasta mediados de la década pasada.

25

PERFILES

MACROFISCALES

DE CENTROAMÉRICA

PANAMÁ

Febrero 2021

Por una política fiscal para

la democracia y el desarrollo

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales

7ª. avenida 5-45 zona 4. Edificio XPO1, oficina 505 y 506

PBX: (502) 2505-6363 www.icefi.org