No.18 - Época II. En los últimos años, especialmente con posterioridad a la gran crisis financiera internacional de 2008 y 2009, la política fiscal en Centroamérica, se ha enfocado en la búsqueda de soluciones de corto plazo, para resolver las deficiencias coyunturales que presentan los presupuestos de los países, y a crear condiciones que traten de preservar la sostenibilidad fiscal, especialmente en la administración de la deuda pública. 

Paralelamente a la difícil situación fiscal, varios países de la región han experimentado tasas de crecimiento económico muy limitado, lo que condiciona el aumento de los ingresos tributarios y, en muchos casos, las posibilidades de ejecución de políticas públicas, debido a que reduce los recursos estatales disponibles para combatir la pobreza y dar respuesta a los problemas sociales. Los últimos pronósticos de crecimiento (Cepal), revelan que los países de la región experimentarán tasas de crecimiento real promedio del orden de 4.1% durante 2014. Sin embargo, dicho número esconde realidades diferentes con tres tendencias fácilmente observables. En primer lugar, Panamá y Nicaragua tendrán incrementos del PIB del orden de 6.7% y 5.0%, respectivamente y que, aunque siguiendo estrategias diferentes, se han convertido en los países de más rápido crecimiento en la región. En segundo lugar, están los países de crecimiento medio, Costa Rica y Guatemala, que presentan pronósticos del orden 4.0% y 3.5%, respectivamente.

En estos países se encuentran estructuras productivas con cierto grado de agotamiento, especialmente por la necesidad de reconvertir industrias fuertemente sesgadas hacia la exportación. Finalmente, Honduras y El Salvador, serán los países de crecimiento más bajo en la región con pronósticos de 3.0% y 2.3% de aumento del PIB. Estas economías muestran muchas rigideces, especialmente en la parte de la inversión pública, derivado de la acumulación de déficits fiscales significativos en el pasado y rápidos aumentos del endeudamiento público. En materia fiscal, se observa que Guatemala y El Salvador, presentan cargas tributarias acumuladas al mes de Junio de 2014, menores a las observadas en el mismo período del año anterior, lo que hace técnicamente imposible alcanzar las metas recaudatorias previstas en los Presupuestos de Ingresos y Gastos.

Este fenómeno, obligará a los gobiernos a decidir entre substituir fuentes de financiamiento para el gasto público, realizando nuevo endeudamiento o, simplemente, contraer el gasto para evitar el incremento del déficit fiscal. En ambos casos, se producirá un efecto sobre la sostenibilidad fiscal de mediano y largo plazo y sobre la gobernabilidad de los países. Por su parte, Honduras y Nicaragua reflejan incrementos en las cargas tributarias acumuladas al mes de junio, respecto de lo previsto en 2013, como consecuencia de las reformas tributarias implementadas en los últimos años. Honduras presenta una tasa acumulada del 6.2% en contraposición al 5.6% del año anterior, por lo que de continuar la trayectoria descrita, el país podría alcanzar la carga tributaria del 16.2% prevista en el presupuesto del gobierno. Por su parte, Nicaragua, aun cuando la carga tributaria acumulada a junio es del 8.0%, superior al 7.8% observado en el mismo período de 2013, se estima que no podrá alcanzar la meta presupuestada.

Ante este escenario, Nicaragua podría realizar un ajuste, disminuyendo el gasto público o reduciendo el ritmo de amortización de la deuda pública que ha manifestado en los últimos tiempos. Costa Rica, en esencia, presenta la misma carga tributaria registrada en el ejercicio anterior, lo que evidencia un estancamiento tanto de la eficiencia de la administración tributaria, como de las herramientas disponibles en el sistema tributario, por lo que se esperan resultados similares al final del ejercicio. En materia de gasto, debido a la utilización de fuertes políticas de contracción durante la primera parte de 2014, se encuentra que la mayor parte de los países presentan niveles de déficit fiscal relativamente controlado.

Los resultados más dramáticos en materia de contracción del gasto, se manifestaron en El Salvador y Honduras, en donde el volumen de las erogaciones totales del período se redujeron en 8.5% y 2.2% respecto al año anterior. Sin embargo, la aplicación fue diferente, debido a que en El Salvador la contracción fue generalizada, al manifestar reducciones de 7.3% en los gastos corrientes y de 11.2% en los de capital, mientras que en Honduras el esfuerzo se focalizó en los programas sociales y de inversión, que registraron una disminución del 36.2% respecto al mismo período de 2013, mientras que los gastos corrientes, fuertemente influenciados por el cambio de gobierno se incrementaron en 7.2%.

Por su parte, Guatemala mantuvo relativamente controlado el gasto el cual se incrementó únicamente 6.1% respecto del mismo período de 2013, respondiendo en esencia al ritmo de aumento de los ingresos. Esta política de austeridad gubernamental, se reflejó en un crecimiento del 4.1% en los gastos corrientes, aunque los gastos de capital si se incrementaron en 14.7% respecto al mismo período del año anterior. Es importante comentar que Nicaragua, atendiendo a la mayor disponibilidad de recursos tributarios, por efectos de la Ley de Concertación Tributaria, expandió su gasto en 17.7% respecto al mismo período del año anterior y esencialmente el aumento se repartió en forma homogénea tanto en gastos de capital como en funcionamiento.

El caso más inquietante lo presenta Costa Rica, país en el que a pesar de no tener mayores ingresos fiscales, se manifestó un aumento del gasto fiscal del 11.7%, liderado primariamente por el gasto corriente que reflejó un crecimiento del 9.5%. En este país, aun cuando los gastos de capital crecieron 46.8% respecto del mismo período de 2013, los mismos tienen poca importancia, 7.8% del total, por lo que su impacto fiscal no es muy relevante. En materia de estructura de gasto, Centroamérica mantuvo una asignación cercana al 84% para gastos corrientes y 16% para financiar programas de inversión. Sobre este particular debe destacarse las diferencias de Nicaragua en donde únicamente el 73.2% de las erogaciones se dirigieron a financiar gastos corrientes, mientras que Costa Rica designó el 92.2% del total.

Dichos montos reflejan de alguna forma los niveles de rigidez presupuestaria, derivado que muchos gastos corrientes son producto de asignaciones establecidas, como sueldos y salarios, pago del servicio de la deuda, asignaciones específicas, etc. Derivado de los datos antes mencionados, Guatemala, El Salvador y Honduras, todos por el efecto de políticas contraccionistas, presentan déficits fiscales al 30 de Junio de 2014, equivalentes al 0.5% del PIB, lo que ha permitido, en todos los casos, que la deuda se mantenga a niveles relativamente similares al final del ejercicio anterior; por ello, y aun cuando si se espera que se incrementen los gastos en la segunda parte del año, todo parece apuntar a que los niveles de déficit fiscal de todos estos países estarán dentro de lo programado, con deudas al final de 2014 similares a lo observado al final de 2013. Por su parte, Costa Rica presenta un déficit fiscal total de 2.6% acumulado al 30 de junio de 2014, lo que ya se reflejó en un incremento del peso de la deuda respecto del PIB de 36.0% en 2013, a 37.9% a la fecha. De continuar dicha trayectoria, aunque se espera cierta presión sobre el gasto para reducir su ritmo de crecimiento, podría incluso observarse un nivel de déficit fiscal cercano a 4.5% del PIB y de deuda acercándose rápidamente al 40.0% de la economía del país.

Finalmente, y aun cuando debido a carencias estadísticas en Panamá, que impiden realizar un análisis detallado de la composición del funcionamiento fiscal de dicho país, si se conoce que al 30 de junio, debido al sostenimiento de su política de fuertes inversiones públicas que han empujado el crecimiento del PIB a niveles muy considerables, se tiene un déficit fiscal acumulado del orden de 3.7% y un ligero crecimiento de la deuda pública con respecto al total de la economía. Si la trayectoria se mantiene, Panamá podría fácilmente superar un nivel de déficit fiscal del 6.0% en 2014 y aun cuando el PIB continúe con el dinamismo mostrado, de incremento de la deuda total, que podría ocasionar en el futuro ciertas presiones por la disponibilidad de recursos para pagar el servicio de la misma.

La política fiscal de Centroamérica está urgida de discusiones y acuerdos que fijen una hoja de ruta de mediano plazo, para avanzar en cuatro elementos: la mejora de los ingresos y el fortalecimiento de las administraciones tributarias; una mayor calidad y efectividad del gasto público; transparencia y rendición de cuentas, sobre los ingresos y los gastos públicos; y, una estrategia para la utilización y amortización de la deuda pública. Solamente así, la política fiscal centroamericana pasará de ser un instrumento para la sobrevivencia para convertirse en una herramienta para el desarrollo y la consolidación de la democracia.