Con base en un análisis inicial, el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) formula sus primeras recomendaciones al Congreso de la República, especialmente a la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda (CFPM), con el propósito de contribuir a mejorar el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos para el Ejercicio Fiscal 2022. Para superar las fallas que impidieron la aprobación de las propuestas presupuestarias en los dos años anteriores, el Icefi aboga por una discusión abierta, transparente e inclusiva, en la que no solo se escuche, sino también se tomen en cuenta las propuestas y observaciones de la sociedad civil organizada.

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• Presentación: Primer análisis del proyecto de presupuesto 2022

En este primer análisis del proyecto de presupuesto para 2022, el Icefi recomienda:

1 - Revisar y actualizar la proyección de ingresos tributarios. Las autoridades han informado que esperan que la recaudación de impuestos cierre 2021 en alrededor de Q70.0 millardos, con lo cual, asumiendo las proyecciones del Banco de Guatemala (Banguat) de crecimiento económico y de otras variables macroeconómicas, a criterio del Icefi la proyección de Q74.4 millardos contenida en el proyecto de presupuesto está subestimada. Por otro lado, con base en la recaudación observada al 31 de julio de 2021 (los últimos datos disponibles), el Icefi estima que el cierre de 2021 de los ingresos tributarios podría ser de casi Q71.0 millardos, con los cual esta subestimación sería aún mayor. Para elaborar su dictamen, la CFPM debe tomar en cuenta los datos de recaudación más actualizados a su disposición y con ello lograr que la proyección de ingresos en el presupuesto a aprobar tenga el mejor sustento técnico posible.

2 - La SAT debe explicar públicamente su Plan de Recaudación, Control y Fiscalización para 2022. El análisis preliminar del detalle por impuesto de la proyección de ingresos tributarios sugiere que la SAT podría estar esperando lograr recaudación adicional en 2022 por alrededor de Q1,200.0 millones resultado de la fiscalización, control y otras acciones administrativas. Se recomienda que la SAT presente y explique públicamente el Plan de Recaudación, Control y Fiscalización establecido en la Ley Orgánica de la institución, y con ello demostrar que esa previsión de recaudación goza del debido sustento técnico.

3 - El Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin) debe presentar un estudio de sostenibilidad y vulnerabilidad fiscal. A primera vista los niveles de endeudamiento público propuestos para 2022 son menores que los del presupuesto vigente de 2021. El presupuesto vigente al 31 de julio de 2021 incluye deuda bonificada por más de Q30.0 millardos y desembolsos de préstamos externos por Q5.6 millardos, muy por arriba de los Q17.0 millardos en deuda bonificada y los Q2.4 millardos de desembolsos de préstamos externos propuestos en el proyecto de presupuesto para 2022. Sin embargo, se recomienda un análisis técnico más detallado de estos datos, ya que como lo advirtió el Icefi en sus notas de coyuntura publicadas en junio[1] y al final de agosto,[2] esta comparación en realidad es ficticia, porque el Ejecutivo y la alianza oficialista en el Congreso se han negado a reducir el techo presupuestario vigente de 2021 para ajustarlo a la realidad.

El Icefi observa que al 31 de julio de 2021, el Ejecutivo había colocado Q 11.9 millardos de bonos, los cuales a esa fecha no habían financiado gasto y permanecían como depósitos del Gobierno en el Banguat (reflejados en un incremento de esos depósitos de Q11.8 millardos), y había recibido desembolsos de préstamos externos por solamente Q0.3 millardos. Si, como el Icefi estima será lo más probable, el Gobierno no coloca más deuda interna bonificada y los desembolsos de préstamos no se incrementan significativamente en lo que resta de 2021, entonces la situación sería contraria a la primera apariencia, porque en 2022 el endeudamiento bonificado en realidad aumentaría en vez de disminuir, de Q11.9 millardos realmente colocados en 2021 a un presupuesto de Q 17.0 millardos en 2022, y los desembolsos de préstamos en realidad también aumentarían de Q0.3 millardos en 2021 a un presupuesto de Q1.4 millardos em 2022.

Se recomienda que el Minfin presente un estudio de sostenibilidad y vulnerabilidad fiscal en el que se explique y justifique la necesidad del endeudamiento público, la variación de los flujos y los saldos de la deuda pública, comparando lo propuesto en el proyecto de presupuesto de 2022 y los estimados más realistas posibles para el cierre en 2021. El Icefi reitera que el Ejecutivo y de la alianza oficialista en el Congreso deben transparentar el presupuesto vigente de 2021 ajustándolo a la realidad, ya que, de lo contrario, el análisis de variables macro fiscales como el déficit fiscal en el proyecto para 2022 resultan confuso o engañoso, con lo cual devienen fiscalmente opacas. En todo caso, para un análisis técnicamente correcto y consistente, se recomienda que el Minfin publique una estimación técnica para el cierre de 2021, y que el análisis técnico del proyecto de presupuesto para 2002 se realice comparándolo con estos estimados realistas para 2021.

4 - Deben corregirse las prioridades del gasto público, privilegiando una orientación hacia la garantía de derechos, la protección social, la lucha contra la desnutrición infantil y la inversión pública en niñez y adolescencia, tanto en las asignaciones financieras como en los resultados. El presupuesto de egresos tiene dos componentes básicos, las asignaciones financieras y las metas físicas vinculadas con los resultados del presupuesto, y las prioridades del gasto deben reflejarse en ambos. Sin embargo, en su primer análisis, el Icefi encontró que, por ejemplo, en el proyecto de presupuesto para 2022 al Ministerio de Educación (Mineduc) se le propone un aumento de Q 2,040.2 millones respecto al presupuesto vigente al 31 de agosto de 2021, el cual está vinculado principalmente a los incrementos salariales acordados en el Pacto Colectivo de Condiciones de Trabajo entre el Gobierno y el magisterio nacional. A criterio del Icefi el incremento salarial a los maestros sería una medida justa y necesaria, toda vez las metas físicas de matrícula, evaluaciones de estudiantes y entrega de insumos escolares como libros de texto no sufrieran reducciones. Pero, aunque en el proyecto de presupuesto para 2022 el Mineduc incrementa la mayoría de sus metas, hay recortes en las correspondientes a entrega de textos y cuadernos de trabajo impresos, entrega de útiles escolares, menor cantidad de estudiantes evaluados y menos niñas y niños atendidos con alimentación escolar. Además, el Mineduc insiste en mantener el seguro médico escolar contratado con aseguradoras privadas, pese a que ha demostrado ser excluyente, puesto que cubre solamente a estudiantes inscritos dentro del sistema de educación pública y no a las niñas, niños y adolescentes que se encuentra fuera del sistema. Además de excluyente, ese seguro médico es oneroso, duplica funciones del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS), y consume recursos que podrían evitar los recortes metas físicas importantes en el Mineduc.

Conclusiones similares se obtienen al analizar al MSPAS en el proyecto de presupuesto para 2022, para el que se propone un incremento de Q 1,356.1 millones respecto al presupuesto vigente al 31 de agosto de 2021. Por ejemplo, por un lado, se evalúa positivo que el proyecto de presupuesto para 2022 propone un incremento respecto al presupuesto vigente al 31 de agosto de 2021 de 34.3% (Q327.9 millones) para el programa de Prevención de la mortalidad de la niñez y de la desnutrición crónica, pero el incremento es de solamente 6.0% (Q30.5 millones) para el programa de Prevención de la mortalidad materna y neonatal. En cuanto a la respuesta a la emergencia sanitaria de la pandemia del covid-19, el proyecto de presupuesto para 2022 contempla una asignación financiera de Q1,037.0 millones[3] para la adquisición pública de vacunas contra el covid-19, lo que significa un recorte de 30.9% (Q463.0 millones) respecto a la asignación vigente al 31 de agosto de 2021 (Q1,500.0 millones), de los cuales a esa fecha se habían ejecutado solamente Q686.1 millones (45.7%). En términos de personas vacunadas, el proyecto de presupuesto para 2022 considera vacunar solamente a 4.3 millones de personas, mientras que en 2021 la meta al 31 de agosto era de 3.4 personas vacunadas, un comportamiento aparentemente contradictorio, ya que, con una reducción de la asignación financiera, el MSPAS planea vacunar en 2022 a casi un millón de personas más de lo que planea lograr en 2021.

Una vez más, la protección social no figura como una de las prioridades del proyecto de presupuesto para 2022, pese a que debe ser un componente indispensable en todo plan de recuperación al impacto de la pandemia. Junto a la protección social, el Congreso de la República debe elevar la prioridad de temas transversales y directamente vinculados con la garantía de derechos fundamentales como la lucha contra la desnutrición infantil o la inversión pública en niñez y adolescencia, incrementando las asignaciones financieras en las entidades y programas dirigidos a esos propósitos, pero también debe mejorarse cómo se traduce en resultados incrementando las metas físicas correspondientes. En esa línea de análisis vale resaltar que el Programa de Apoyo a la Agricultura Familiar del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (Maga) presenta un recorte según el proyecto de presupuesto de 2022 del 44.1% (Q231.4 millones) respecto al presupuesto vigente de agosto 2021, lo que estaría afectando a cientos de familiar que reciben apoyo en relación a su seguridad alimentaria y nutricional.  El Icefi insiste en la necesidad de que el presupuesto público adopte una visión de derechos, y que sus visiones estratégicas y operativas se definan y ejecuten para garantizarlos.

5 - La CFPM debe actuar de manera abierta, transparente e inclusiva para recibir e incorporar en su dictamen mejoras al proyecto de presupuesto 2022. La CFPM debe tomar muy en cuenta las lecciones aprendidas de la movilización ciudadana masiva de noviembre de 2020 que protestó en contra de las anomalías que plagaron el presupuesto que se había aprobado para 2021. Para el efecto, se recomienda que realice audiencias públicas en las que todos los sectores interesados, incluyendo a la sociedad civil organizada, presenten sus propuestas de mejoras al proyecto de presupuesto para 2022. Pero, de importancia capital, la CFPM no debe limitarse a recibir estas propuestas, sino analizarlas y responder a los ponentes explicando si se han tomado en cuenta incorporándolas al dictamen, o la razón por la cual no se incorporaron. El Icefi sostiene que este ejercicio es una forma en la que el Congreso de la República puede mitigar la desconfianza y rechazo ciudadanos agudos.

Debido a que en materia de transparencia fiscal el proyecto de presupuesto para 2022 no incluye mejoras, limitándose a repetir las disposiciones que se han incluido en años anteriores, la CFPM debe abrirse a recibir de la sociedad civil organizada propuestas que cierren los espacios para los abusos y la corrupción. Se recomienda que la CFPM realice sesiones o audiencias para conocer y discutir propuestas sobre temáticas específicas, como medidas para corregir la corrupción en la ejecución del presupuesto para obras de inversión pública en infraestructura, en el sector salud y otros reconocidos como vulnerables a la corrupción.

Con estas cinco recomendaciones como punto de partida, el Icefi continuará profundizando su estudio y análisis del proyecto de presupuesto. Como en años anteriores, a mediados de octubre publicará un Documento para el Diálogo Fiscal con los resultados de este análisis, y recomendaciones detalladas con relación a los ingresos, el gasto público, tanto desde la perspectiva financiera como la de los resultados, la inversión publica en niñez y adolescencia, la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible, elementos de sostenibilidad y vulnerabilidad fiscal, entre otros.

Guatemala, Centroamérica, 7 de septiembre de 2021.